De noodzaak van nation-building voor fragiele staten

Het fragiele-statenbeleid van de internationale gemeenschap concentreert zich op het gebrek aan gezag en aan capaciteit, maar gaat voorbij aan het probleem van legitimiteit. De noodzaak van sterke instituties die effectief zijn in het garanderen van veiligheid, het voorzien in sociale basisbehoeften en in een infrastructuur staat buiten kijf. Fragiele staten hebben er grote behoefte aan, maar zij hebben minstens zoveel behoefte aan legitimiteit, als verankering van nationale gezamenlijkheid. Daartoe is een proces van nation-building vereist.

Fragiele staten zijn meer dan ooit het brandpunt van de internationale politiek. De lijst wordt eerder langer dan korter. Afghanistan, Somalië, Jemen, de Democratische Republiek Congo (DRC), Zuid-Soedan en Haïti figureren al enige jaren op de lijst van fragiele staten van de OESO en de Wereldbank. Mali, Libië en Syrië hebben de twijfelachtige eer nieuwkomers te zijn als zorgenkinderen van de internationale gemeenschap.

Binnenlandse conflicten zijn vrijwel steeds de oorzaak van fragiliteit. Het gaat in belangrijke mate om etnische en religieuze conflicten, vertaald in sociale, economische en culturele discriminatie en onderdrukking van de minderheid door de meerderheid. Meer en meer zullen de internationale inspanningen op het gebied van veiligheid, mensenrechten en sociale basisvoorzieningen zich op deze fragiele staten richten.[i]

Twee interventielogica’s

De afgelopen twintig jaar is het beleid ten aanzien van fragiele staten beheerst door twee interventielogica’s. De eerste is die van het militair ingrijpen, met het oog op ‘regime change’ (Somalië, Irak, Libië), het voorkomen van algehele chaos (DRC, Haïti) of om ongewenste opstandelingen de pas af te snijden (Mali). De tweede is die van sterke instituties (leger, politie, ministeries) die in staat zijn effectief en efficiënt veiligheid en sociale basisvoorzieningen te leveren.

In dit artikel beschrijf ik eerst de basis van fragiliteit: gebrek aan gezag, gebrek aan legitimiteit, gebrek aan capaciteit. Vanuit die basis laat ik zien dat het fragiele-statenbeleid zich concentreert op het gebrek aan gezag en aan capaciteit, maar het probleem van legitimiteit vergeet. Van daaruit kritiseer ik de aanname dat effectiviteit leidt tot legitimiteit.

Vervolgens onderbouw ik de stelling dat het probleem van legitimiteit een bewuste inzet op nation-building als complementaire strategie vereist. Onder nation-building versta ik het creëren van sociale en politieke samenhang (sense of belonging) en betrokkenheid als onmisbare basis voor een stabiele staat. Tot slot laat ik zien dat nation-building een eigen logica heeft die afwijkt van de klassieke state-building en formuleer ik een aantal praktische handvatten voor een proces van nation-building.

Gebrek aan gezag, legitimiteit en capaciteit

Fragiele staten hebben in het Westen vooral een gezicht gekregen door burgeroorlog en geweld, alsmede door de doden, gewonden, vluchtelingen en ontheemden als gevolg daarvan. In de beleidstheorie zijn in de loop der tijd een aantal indicatoren geformuleerd voor fragiliteit. De Wereldbank ontwikkelde de zogenaamde CPIA-score,[ii] waarin 21 indicatoren (sociaal, economisch, governance) werden gemeten op een schaal van 1 tot 6 en waarvan een eindscore beneden 3,2 het label fragiliteit opleverde. De OESO kwalificeert landen als fragiel “als de regering niet in staat is of de politieke wil heeft kernfuncties te vervullen ten opzichte van haar burgers, inclusief de armsten onder hen”.[iii]

Onder deze meer beschrijvende karakteristieken gaan drie fundamentele gebreken schuil, zoals die worden geanalyseerd in het theoretisch kader van de Norman Paterson School for International Affairs van Carlton University in Canada:[iv]

• Het gebrek aan autoriteit, d.w.z. het onvermogen gezag uit te oefenen in het grondgebied, en wetgeving en het geweldsmonopolie te handhaven.
• Het gebrek aan legitimiteit, d.w.z. het gebrek aan acceptatie door de bevolking als  zijnde hun vertegenwoordiging.
• Het gebrek aan capaciteit, d.w.z. het niet beschikken over de middelen en instrumenten om beleid te verwezenlijken.

In onderstaand beeld worden die drie elementen met elkaar verbonden.

Uit die verbindingen ontstaan drie nieuwe centrale begrippen:

• Gezag en capaciteit leiden tot effectiviteit: een staat die gezag heeft en die over de middelen en instrumenten beschikt, kan effectief beleid uitvoeren en zorgen dat zaken voor elkaar komen, c.q. dat in veiligheid en sociale basisdiensten worden voorzien.
• Gezag en legitimiteit leiden tot integriteit: een staat die gezag heeft en die door burgers wordt gezien als hun representant, zal dat gezag in de geest van de burgers gebruiken en daarmee integer handelen.
• Capaciteit en legitimiteit leiden tot validiteit: een staat die namens zijn burgers handelt en die over middelen en instrumenten beschikt, kan zich gezagvol laten gelden.

Tegen de achtergrond van dit theoretisch kader kunnen we nu kijken naar de beleidslogica van de internationale gemeenschap. Die concentreert zich op het herstellen van het gezag van de overheid en het opbouwen van haar capaciteit en de verbinding tussen die twee. De inzet op de veiligheid en op het opbouwen van de staat bevindt zich daar. Men wil een staat creëren die gezag heeft en die over de middelen beschikt om te voorzien in de basisbehoeften van de bevolking. Gezag betekent inzet op leger en politiek, rechterlijke macht en ministeries, zoals onderwijs, zorg en economie. Capaciteit betekent veel inzet op financiële middelen, programma’s voor capaciteitsversterking en -training en het inzetten van externe deskundigen. De combinatie van gezag en capaciteit leidt tot effectiviteit en die leidt weer tot legitimiteit: als de overheid erin slaagt de burgers te bedienen met de elementaire behoeften van veiligheid, sociale diensten en infrastructuur, dan zal de overheid daarmee legitimiteit verwerven.

De driehoek uit afbeelding 1 laat zien dat die redenering theoretisch geen onderbouwing heeft. Effectiviteit bevindt zich op een ander niveau en in een ander domein dan legitimiteit. Legitimiteit behoort tot de fundamentele oorzaken van fragiliteit, terwijl effectiviteit een gevolg is van het oplossen van twee andere wortels van fragiliteit. Effectiviteit is een gevolg van voldoende gezag en capaciteit, maar kan niet de basis vormen voor legitimiteit.

Effectiviteit ontstaat daar waar de burger ontvanger is van de diensten van de staat. In het effectiviteitsdiscours is de burger object van de staat. In het legitimiteitsdiscours is de burger het subject van de staat: hij brengt de staat tot stand, waarna die staat vervolgens zijn rol vervult als leverancier van veiligheid, sociale diensten en infrastructuur. Legitimiteit gaat altijd vooraf aan effectiviteit. Niet andersom.

Daarmee is niet gezegd dat effectiviteit onbelangrijk is voor legitimiteit. Legitimiteit is geen magische kwaliteit, maar vraagt om onderhoud dat mede vorm krijgt in praktisch handelen. Het zorgen voor veiligheid, sociale basisvoorzieningen en infrastructuur zal de legitimiteit, d.w.z. de erkenning door burgers van de staat als hun representant versterken en bijdragen aan het in stand houden van die legitimiteit. Door te zorgen voor deze basale voorzieningen bevestigt en erkent de overheid dat ze door de burgers tot stand wordt gebracht. Beantwoorden aan de behoeften en verwachtingen van burgers is daarom belangrijk voor legitimiteit, ook als het niet de funderende grondslag daarvan is.

Nation-building als antwoord op legitimiteitsopgave

Het verwezenlijken van legitimiteit als expliciete erkenning door de burgers van de staat als hun vertegenwoordiger, lijkt een onmogelijke opgave in fragiele staten, die getekend worden door tegenstellingen en waar vertrouwen een schaars goed is. Waar de ene groep de staat als legitiem zal erkennen, zal een andere groep dat niet doen. Het omzeilen van het legitimiteitsprobleem door in te zetten op een effectieve staat miskent de fundamentele uitdaging van fragiele staten om burgers als subject en niet alleen als object van statelijk handelen te zien.

Het is om die reden dat er grote behoefte bestaat legitimiteit als onderdeel van het beleid in fragiele staten expliciet een plaats te geven, en wel als structurele component in de interventielogica voor fragiele staten. Dat kan worden verwezenlijkt door het ontwikkelen van een programma voor nation-building, waarin expliciet gewerkt wordt aan het opbouwen van sociale samenhang en betrokkenheid van burgers bij elkaar. Fragiele staten zitten dringend verlegen om het ontwikkelen van een nationale identiteit, waarin men Zuid-Soedanees is naast de identiteit van Dinka of Nuer, waarin men Afghaan is naast dat men Pastun of Tadjiek of Hazara is, waarin men Malinees is naast dat men Touareg of Peulh of Bembara is.

Een legitieme staat begint bij de ontwikkeling van een burgeridentiteit die het particuliere, dat wat verdeelt, overstijgt. Zonder sociale samenhang en onderlinge betrokkenheid, waarin particuliere identiteiten worden overstegen, is het niet waarschijnlijk dat de staat legitimiteit krijgt als representatie van burgers en zonder die legitimiteit is het niet waarschijnlijk dat burgers loyaal aan de staat zullen zijn en de rol van de staat als wetgever en drager van het geweldsmonopolie zullen accepteren.

Erkenning van diversiteit
Nation-building in fragiele staten moet zich, anders dan het Europese proces van natievorming in de 19de eeuw, rekenschap geven van diversiteit. Terwijl in Europa drang en dwang (taal, onderwijs) gehanteerd werden om tot een nationale eenheidsstaat te komen, is de realiteit van fragiele staten dat ze uit een diversiteit van etnische, culturele en religieuze gemeenschappen bestaan. Het is nu geen optie meer om eenheid af te dwingen (zie de mislukte poging tot arabisering van Zuid-Soedan).

De gedeelde ‘sense of belonging’ moet daarom diversiteit erkennen en op zoek gaan naar wat mensen met elkaar verbindt en waar ze hun gemeenschappelijkheid aan ontlenen. Wat is hun gedeelde geschiedenis; wat zijn de historische gebeurtenissen en plaatsen; wat is de gemeenschappelijke taal /talen waarin ze hun communicatie en (politieke) debat voeren; wat zijn tradities (bouwwijzen, voedsel, sport) die ze delen; wat zijn gemeenschappelijke waarden en religieuze overtuigingen?

Dat is geen onmogelijk proces. Etnische tegenstellingen zijn eerder sociale constructen om de ene groep tegen de andere af te bakenen, dan dat er sprake is van een wezenlijk andere levensstijl, cultuur, religie.[v] De Dinka en Nuer in Zuid-Soedan hebben veel meer overeenkomsten dan zij in de constructie van hun sociale en politieke tegenstellingen denken.

Dat vereist een zorgvuldig proces om te bouwen aan een gedeelde identiteit, die als overkoepelende laag over groepsidentiteiten ligt. Nation-building is geen ‘zero-sum game’, waarin nationale identiteit alleen kan groeien als groepsidentiteit (religieus, cultureel, etnisch) opzij worden geschoven. In het proces van nation-building moet een verhaal ontwikkeld worden dat gezien kan worden als gemeenschappelijk voor iedereen en dat iedereen de gelegenheid geeft zich met de natiestaat te identificeren.[vi].

In nation-building gaat het om meer dan afbakening van politieke macht en invloed. Het hoort de plaats te zijn waar culturele, religieuze en etnische identiteit serieus worden genomen en als bouwstenen worden gezien voor een nationaal bewustzijn en identificatie met een overkoepelende nationale identiteit.

Nation building is een noodzakelijke component voor het creëren van stabiliteit voor wie erkent dat het in samenlevingen om meer gaat dan politieke en economische verdeling van macht. Juist die reductionistische verenging maakt fragiele staten structureel stabiel, omdat slechts strategische positionering in de machtsverdeling plaatsvindt. Het creëren van een bredere sociale en culturele samenhang is nodig om de basis te scheppen waarop politieke en economische machtsverdeling mogelijk is zonder een voortdurend risico op instabiliteit omdat de strategische machtsverdeling verandert.

Nation-building is het proces waarbij etnische, religieuze, culturele gemeenschappen, meerderheden en minderheden, groot en klein, in grote diversiteit aan zet zijn. Anders dan in het politieke en economische domein, waar macht en dominantie leidend zijn, biedt nation-building de ruimte waarin op basis van een grote diversiteit en rijkdom gemeenschappelijkheid kan worden bereikt.

Peace-building, nation-building en state-building
Nation-building is geen toverstokje om actuele conflicten te beslechten. Het creëren van een gemeenschappelijke ‘sense of belonging’ zal niet succesvol zijn zolang geweld dagelijkse realiteit is.[vii] Zonder vredesakkoorden is nation-building niet zinvol. Een basis van overeenstemming en vertrouwen, hoe kwetsbaar ook, is nodig. Maar als er een vredesovereenkomst is, moet het opbouwen van de staat en zijn instituties samengaan met het bouwen aan sociale cohesie en gemeenschappelijkheid die de basis legt onder een vreedzaam vergelijk van politieke en economische belangen.

In een vergelijking: als state building het bouwen van het huis is waarin de samenleving na conflict opnieuw kan samenleven, dan is nation-building het leggen van een stevig fundament onder dat huis. Vaak niet zichtbaar en niet zo spannend, maar o zo belangrijk voor de bestendigheid van het huis.

Nation-building is wezenlijk anders dan state-building en anders dan peace-building. In onderstaande tabel worden belangrijke verschillen zichtbaar.

Twee met elkaar verbonden kenmerken van nation-building zijn van bijzonder belang. De eerste is dat nation-building een zelf-referentieel proces is, waarbij alleen binnenlandse actoren kunnen bepalen wat voor hun onderlinge samenhang en gedeelde identiteit van belang is. Een tweede, daarmee samenhangend kenmerk is dat nation-building niet gevat kan worden in de klassieke interventielogica van internationale (ontwikkelings)actoren. Het is niet te vatten in tijdgebonden input/output, outcome-interventies. Terwijl in state-building internationale actoren vaak een dominante rol hebben, is in nation-building een leidende rol voor de nationale actoren weggelegd.

Dat beperkt de rol van internationale actoren, al is die, juist in een globaliserende wereld, wel degelijk van belang. De internationale gemeenschap kan een rol spelen in het faciliteren en financieren van processen van nation-building en in een globaliserende wereld zal elke natiestaat die deel wil zijn van de internationale gemeenschap – ook als zijn proces van nation-building uiteindelijk zelf-referentieel is – zich moeten verhouden tot wat zich internationaal ontwikkelt.

Conclusie

Het beleid in fragiele staten is lang gedomineerd door het discours van de politieke economie, waarin strategische belangen en machtsverdelingen dominant zijn. Dat lijkt realistisch, maar de geschiedenis van drie heel verschillende voorbeelden als Zuid-Soedan, Irak en Oekraȉne laten zien dat daarmee geen stabiliteit wordt bereikt.

In Zuid-Soedan is na het vredesakkoord enorm veel geïnvesteerd in de opbouw van staatsinstituties met de simpele aanname dat de gezamenlijke oorlog voldoende sociale cohesie had opgebouwd. Totdat in 2013 de conflicten tussen Dinka en Nuer het land opnieuw in een burgeroorlog stortten. In Irak hebben de Amerikanen na de val van Saddam Hoessein de sji’itische kaart van de meerderheid gespeeld, hetgeen het land diepgaand heeft verdeeld en mede heeft bijgedragen aan de opkomst van Islamitische Staat. In Oekraïne hebben de opeenvolgende leiders telkens geprobeerd ofwel de Westelijke helft van het land (Joesjtsjenko en vooral Timoesjenko) ofwel de Oostelijke helft (Janoekovitsj) te bedienen. Dat niemand zich bekommerde om de vraag wat Oekraïne bij elkaar zou houden, heeft mede geleid tot het separatisme in het Oosten en vervolgens de burgeroorlog.

Er is geen twijfel over de noodzaak van sterke instituties die effectief zijn in het garanderen van veiligheid, het voorzien in sociale basisbehoeften en in een infrastructuur. Fragiele staten hebben er grote behoefte aan. Dat is echter niet het hele verhaal. Fragiele staten hebben minstens zoveel behoefte aan legitimiteit op een wijze die nationale gezamenlijkheid verankert. Sterke instituties zonder sociale cohesie en betrokkenheid worden op drijfzand gebouwd. Nation-building is een onmisbare bijdrage aan het verstevigen van dat fundament van sociale cohesie en wederzijdse betrokkenheid zonder welke fragiele staten op drijfzand blijven bouwen.