Per dag regeren in een verdeeld Spanje

Het is uiteindelijk dan toch gelukt: na twee parlementsverkiezingen binnen een jaar en langdurige onderhandelingen heeft Spanje een nieuwe regering. Uniek voor Spanje, aangezien het de eerste coalitieregering is sinds het begin van de Spaanse democratische transitie in 1975. Redelijk uniek voor Europa, wegens de gematigd linkse signatuur van de nieuwe Spaanse regering. Het is echter wel de vraag of de samenwerking over links een lang leven is beschoren.

De twee Spaanse parlementsverkiezingen van 2019 bevestigden eerdere Spectator-analyses die werden gemaakt met betrekking tot de verkiezingen van 20151  en 20162 : het systeem van bipartidismo heeft plaatsgemaakt voor een meerpartijenstelsel. De Spaanse politiek is gecompliceerder geworden door de opkomst van verschillende nieuwe partijen en de noodzaak om samenwerkingsverbanden in het parlement te smeden.

In de verkiezingen van april 2019 wist de Spaanse Socialistische Arbeiderspartij (PSOE) onder leiding van Pedro Sánchez met 123 zetels een duidelijke overwinning te behalen. De Spaanse Volkspartij (PP) bewoog juist in tegenovergestelde richting naar 66 zetels, wat meer dan een halvering betekende. Ciudadanos, Partij van het Staatsburgerschap, werd met 57 zetels de derde partij. De Podemos-partij was samen met de PP de grote verliezer en zag haar aandeel in de zetelverdeling verminderen naar 42 zetels.

In theorie waren twee meerderheidscoalities mogelijk in het uit 350 zetels bestaande Spaanse parlement, de Cortes: een coalitie tussen de PSOE en de PP of tussen de PSOE en Ciudadanos (met respectievelijk 189 en 180 zetels). De eerste coalitiemogelijkheid werd geblokkeerd door beide partijen en de tweede samenwerking stuitte op een veto van Ciudadanos.

Uiteindelijk bleek Sánchez niet in staat om een werkbaar akkoord te sluiten en moesten er in november 2019 nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven

Ook onderhandelingen tussen de PSOE en Podemos, die samen goed zouden zijn voor 165 zetels en dus 11 zetels verwijderd van een meerderheid, liepen op niets uit. Uiteindelijk bleek Sánchez niet in staat om een werkbaar akkoord te sluiten en moesten er in november 2019 nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven.

In die nieuwe verkiezingen van november 2019 bleef de PSOE de grootste partij met 120 zetels. De PP herstelde zich enigszins en steeg naar 88 zetels. Podemos verloor opnieuw steun en kwam daarmee uit op 35 zetels. De grootste klap was echter voor Ciudadanos, die slechts 10 zetels overhield.

Het gat op rechts dat met deze decimering van Ciudadanos ontstond, werd deels opgevuld met de 22 zetels winst van de PP, maar vooral met de grote overwinning van de ultrarechtse partij Vox – een nieuwe partij in de Spaanse politiek – die van 24 naar 54 zetels steeg.

Aanvankelijk opgekomen als anti-migranten en anti-Islam partij, met name in het zuiden van Spanje, heeft Vox zich voorts weten te profileren als politiek antwoord op regionaal separatisme. Het effect van deze ontwikkeling kan niet worden onderschat. De opkomst van een derde speler heeft tot een versnippering op rechts geleid, daar waar in ieder geval tot 2015 de PP het alleenrecht leek te hebben.

Geen van beide kampen heeft een meerderheid in de Cortes en is dus aangewezen op de kleinere regionale partijen voor een meerderheid

Daarnaast heeft ook in Spanje de opkomst van een partij met extreme standpunten geleid tot een radicalisering van de standpunten en uitspraken van de meer gematigd rechtse partijen als PP en Ciudadanos. Dit heeft het spectrum van nationale partijen in twee elkaar uitsluitende kampen verdeeld.

Geen van beide kampen heeft een meerderheid in de Cortes en is dus aangewezen op de kleinere regionale partijen voor een meerderheid. Het compromisloze standpunt van het rechtse kamp ten aanzien van regionale autonomie maakt feitelijk maar een vorm van gedoogsteun mogelijk.

Een progressief regeerakkoord
De machteloze woede was groot ter rechterzijde. Doorn in het oog was enerzijds de steun die Sánchez zocht en kreeg van regionale partijen, hij zou daarmee de eenheid van Spanje verkwanselen. Anderzijds werd de ruk naar links als verraad gezien.

In het buitenland – ook in Nederland – is het nieuws uit Spanje gepresenteerd als de aantreding van een coalitie tussen een sociaaldemocratische en een uiterst (of extreem) linkse partij, zonder overigens te concretiseren wat met deze toevoeging bedoeld wordt. In werkelijkheid hebben zowel de rechtse partijen in de Cortes als de internationale commentatoren het bij het verkeerde eind.

Bij bestudering van het Spaanse regeerakkoord valt de gematigde, niet-radicale toon op

Het Spaanse regeerakkoord dat ten grondslag ligt aan de nieuwe coalitie is veeleer progressief te noemen. Bij bestudering van het document valt de gematigde, niet-radicale toon op.

Belastingen voor grote bedrijven en welvarenden worden verhoogd, maar de omvang is in alle redelijkheid: alleen de meest extreme arbeidsmarkthervormingen van de vorige regeringen worden teruggedraaid; de meest schrijnende sociale gevolgen van de eurocrisis worden aangepakt; de uitwassen op de woningmarkt worden maar zeer ten dele verholpen; banken worden grotendeels met rust gelaten en het klein- en middenbedrijf gesteund.

Niet onbelangrijke accentverschuivingen ten opzichte van eerdere rechtse regeringen, maar de belangrijkste progressieve elementen uit het regeerakkoord zijn vooral op maatschappelijk en cultureel terrein te vinden.

Erg veel aandacht wordt besteed aan gelijke behandeling van mannen en vrouwen, acceptatie van niet-conventionele samenlevingsvormen, bestrijding van racisme, rechten van de LGBT-medemens, enzovoorts. Ook het machisme wordt bestreden als het aan de nieuwe regering ligt. Een breed maar gematigd programma dat met een kwetsbare minderheid door het parlement moet worden geloodst.

Bij de presentatie van het regeerakkoord voorafgaand aan de stemming in de Cortes stelde Sánchez dat de twee belangrijkste prioriteiten van de nieuwe regering bestonden uit maatregelen om de sociale gevolgen van de crisis te bestrijden en de regionale problemen in Catalonië op te lossen.

Hij voorspelde tevens dat dit waarschijnlijk zou neerkomen op een “regeren per dag.” Hierbij zal veel afhangen van de toekomstige opstelling van de regionale partijen die nu nog de regeringscoalitie gedogen. Alle ogen zijn daarbij met name gericht op de Catalaanse politieke situatie.

De Catalaanse factor
In de nasleep van het niet-constitutionele referendum over de onafhankelijkheid van Catalonië in oktober 2017 zijn een aantal zaken op scherp komen te staan, niet in de laatste plaats als gevolg van een aantal juridische uitspraken.

Het is hier niet de plaats om de onafhankelijkheid van de Spaanse rechterlijke macht in twijfel te trekken, maar feit is wel dat verschillende uitspraken van onder meer het Hoge Gerechtshof en de centrale verkiezingscommissie op de meest ongelukkige momenten werden gedaan en aanleiding gaven tot ongekende woede-uitbarstingen in Catalonië. Met name het besluit om de verantwoordelijke regionale politieke leiders tot jarenlange gevangenisstraffen te veroordelen resulteerde in heftige straatprotesten in de aanloop naar de verkiezingen van november 2019.

Toch zijn ook hier, voorbij de politieke retoriek in rechts-nationalistische kringen en de aanhoudende pogingen tot verzet van een radicale minderheid onder de separatisten, positieve ontwikkelingen te ontwaren.

De stemming onder de Catalaanse kiezers lijkt weg te verschuiven van onafhankelijkheid en in de richting van politieke dialoog

In de eerste plaats lijkt de stemming onder de Catalaanse kiezers weg te verschuiven van onafhankelijkheid en in de richting van politieke dialoog. Bij de laatste twee nationale parlementsverkiezingen stemde een meerderheid van de Catalanen op politieke partijen die tegen onafhankelijkheid zijn.

In de tweede plaats lijkt ook de voornaamste regionale partij in Catalonië, Esquerra Republicana (ERC), zich bewust te worden van het uitzichtloze karakter van een op juridische gronden uitgevochten strijd tegen de centrale overheid in Madrid.

Het akkoord dat ze hebben bereikt met de nieuwe regering is daar uiting van. In ruil voor gedoogsteun bij de stemming in het parlement (de zogenaamde investidura) heeft de regering zich bereid verklaart om spoedig na beëdiging een dialoog op te starten met de Catalaanse regioregering ten einde een politieke uitweg te vinden uit de impasse.

Dit is het slimme steekspel dat Sánchez speelt met de leiders van ERC: we laten de juridische benadering, met alle conflicten van dien, los en benaderen de Catalaanse kwestie als een politiek probleem waarvoor – binnen de kaders van de Spaanse constitutie – een politieke oplossing moet worden gevonden.

Als de coalitieregering in Madrid erin slaagt om de dialoog met de Catalanen tot een bevredigend einde te brengen dan zal dit – meer dan welk ander onderdeel van het regeerakkoord – de meeste internationale weerklank vinden.

De internationale dimensie
Het is opvallend dat de debatten in het kader van de investidura in het teken stonden van de nationale politiek. De woordvoerders van de verschillende politieke partijen besteedden vrijwel geen aandacht aan het beoogde buitenlandse beleid van de nieuwe coalitieregering. Ook de Spaanse en buitenlandse pers negeerde vrijwel totaal de internationale gevolgen van de politieke noviteit van een progressieve coalitie.

Dit heeft enerzijds te maken met een fenomeen dat ook elders niet vreemd is: verkiezings-, begrotings- en inhuldigingsdebatten concentreren zich vaak op nationale politieke issues, collectief navelstaren is eerder regel dan uitzondering.

Een tweede reden heeft te maken met de coalitie en de inhoud van het specifieke regeerakkoord dat is gesloten. Het document van 50 bladzijden besteedt slechts twee bladzijden aan ‘Una España Europea abierta al mundo.’ Toch valt er wel iets meer te zeggen over de oriëntatie van de nieuwe regering, al zou het alleen maar zijn vanwege de veelzeggende titel van het desbetreffende hoofdstukje in het regeerakkoord.

Spanje zal onder de huidige regering de pro-Europese koers blijven varen die vrijwel continu sinds de transitie naar democratie in 1975 is gevolgd. Daar zijn minstens drie sterke aanwijzingen voor.

In de eerste plaats is premier Sánchez, gepromoveerd econoom met ervaring in de lokale, nationale én Europese politiek, een verklaard voorstander van Europese integratie. Hij zal zelf – in nauwe samenwerking met zijn nieuw te benoemen minister van buitenlandse zaken en de nieuwe Hoge Vertegenwoordiger voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, partijgenoot Josep Borrell – de belangrijkste lijnen blijven uitstippelen.

In dit kader is ook de veranderde opstelling van Podemos van belang. Krachtige standpunten tegen de NAVO en de EU zijn in de afgelopen jaren ingewisseld voor een veel gematigder en zelfs pro-Europese opstelling.

In de tweede plaats klinkt deze pro-Europese houding ook in het regeerakkoord door. De twee partijen streven naar Europese oplossingen om armoede, sociale uitsluiting en ongelijkheid aan te pakken. Ze pleiten weliswaar voor een verhoging van de Spaanse overheidsuitgaven op sociaal terrein, maar committeren zich tegelijkertijd aan de begrotingsdiscipline binnen de eurozone.

De Spaanse regering streeft naar een versterking van het Europese integratieproces op tal van terreinen

De regering streeft voorts naar een grotere autonomie van de EU op het terrein van veiligheid. Meer in het algemeen is de boodschap in het laatste hoofdstuk van het regeerakkoord klip en klaar: de Spaanse regering streeft naar een versterking van het Europese integratieproces op tal van terreinen.

Ten derde moet in lijn met het voorgaande de formulering ‘een Europees Spanje’ vrij letterlijk worden genomen daar waar het de aanpak van mondiale uitdagingen betreft. De nieuwe regering ondersteunt de recente Green Deal van de EU ten volle, neemt in de binnenlandse politiek extra stappen om de klimaatdoelstellingen te halen en beoogt een voortrekkersrol te spelen in Europa en de wereld.

Op dit terrein heeft premier Sánchez veel prestige gewonnen door in zeer korte tijd, en qua organisatie uiterst succesvol, de klimaattop van Chili naar Spanje over te hevelen.

Op het terrein van migratie komt wellicht het duidelijkst naar voren hoe het buitenlands beleid van de nieuwe regering verschilt van wat de belangrijkste rechtse partijen beogen

Ook op het terrein van migratie staat het nieuwe Spanje een Europese aanpak voor, gericht op rechtvaardigheid en solidariteit. Op dit specifieke terrein komt wellicht het duidelijkst naar voren hoe het buitenlands beleid van PSOE en Podemos verschilt van wat de belangrijkste nationale partijen ter rechterzijde beogen.

Tot slot stelt de nieuwe regering zich tot doel Afrika tot prioriteit van het buitenlands beleid van de EU te maken, met nadruk op de duurzame ontwikkeling van het continent.

Hogere kunst
Het zijn mooie woorden en afgewacht moet natuurlijk worden wat hier in de praktijk van terecht zal komen, maar zoveel is duidelijk: de toonzetting van de nieuwe coalitie is radicaal anders dan het geluid dat de rechtse partijen laten horen. Dit verschil heeft echter meer te maken met de extreme uitingen van PP en Vox dan met een vermeend extreem links programma van de nieuwe regering.

Op de belangrijkste terreinen – sociaal beleid ter compensatie van de groepen die het meest geleden hebben onder het crisisbeleid van de afgelopen jaren; een politieke oplossing voor de Catalaanse kwestie; en een buitenlands beleid gericht op Europese oplossingen voor gezamenlijke problemen – lijken redelijkheid en gematigdheid de boventoon te voeren. Het is in die zin te hopen dat de fragiele coalitie ‘het regeren per dag’ tot hogere kunst weet te verheffen.

• 1Otto Holman, ‘De vooravond van de Spaanse parlementsverkiezingen’, Clingendael Spectator, 2015.
• 2Otto Holman, ‘Spanje: van politieke impasse naar instabiliteit’, Clingendael Spectator, 2016.