Spanje: van politieke impasse naar instabiliteit

De kogel is door de kerk. Na tien maanden van politieke impasse en twee verkiezingen heeft Spanje een nieuwe regering onder leiding van Mariano Rajoy. Een minderheidsregering wel te verstaan, die met betrekking tot een reeks van onderwerpen op de steun van de vierde partij in de Spaanse Cortes, het centrumrechtse Ciudadanos, kan rekenen, maar dan nog een meerderheid ontbeert. De politieke impasse lijkt plaats te hebben gemaakt voor een periode van politieke instabiliteit en onzekerheid.

Het begon allemaal in december vorig jaar, toen op reguliere wijze voor een nieuwe samenstelling van het Spaanse parlement werd gekozen. Opiniepeilingen kondigden in de aanloop naar deze verkiezingen al aan wat ook daadwerkelijk gebeurde: het systeem van bipartidismo – waarbij twee rivaliserende politieke partijen, de Partido Popular (PP) en de PSOE, elkaar afwisselden op het regeringspluche – kwam ten einde. De opkomst van twee geheel nieuwe partijen, het linkse Podemos en Ciudadanos, was hier verantwoordelijk voor. Ook al was het zeteltal van beide partijen minder dan menigeen had verwacht of gehoopt, toch verloor de PP haar absolute meerderheid en zakte de PSOE verder weg.

De onmogelijke coalities

Na diverse mislukte pogingen over links – een coalitie tussen PSOE en Podemos – en centrumrechts – PSOE, Ciudadanos en/of de PP – besloot de koning nieuwe verkiezingen uit te schrijven op 26 juni van dit jaar. De uitslag hiervan continueerde de politieke impasse, met name omdat de zetelverdeling tussen de vier grootste partijen grotendeels in stand bleef. Tezamen behielden zij 325 (was 322) zetels in het 350 zetels tellende parlement, maar slechts drie combinaties konden in theorie zorgen voor een absolute meerderheid: een coalitie tussen de twee aartsrivalen PP en PSOE; een coalitie tussen Podemos en PSOE, met gedoogsteun van Ciudadanos; of een volstrekt ondenkbare coalitie tussen PP en Podemos.

Toen geen van die coalities mogelijk bleek, bleven er nog twee mogelijkheden over: voor de derde keer binnen een jaar nieuwe verkiezingen of een minderheidsregering van PP en Ciudadanos (tezamen goed voor 137 plus 32 zetels) met onthouding van stemmen – in de Nederlandse pers ook wel abusievelijk als gedoogsteun gekwalificeerd – van de PSOE (85 zetels).

In Spanje moet een beoogde nieuwe regering eerst een stemming ondergaan in de Cortes, de zgn. investidura, alvorens de beoogde regeringsleider naar de koning kan stappen. In een eerste stemmingsronde is een absolute meerderheid vereist, maar in een tweede ronde een gewone meerderheid. Dit laatste betekent dat een stemonthouding van een van de grotere politieke partijen al snel een dergelijke meerderheid kan bewerkstelligen. En hier speelde toch nog onverwacht de PSOE een doorslaggevende rol, door na veel wikken en wegen uiteindelijk niet tegen een nieuwe regering-Rajoy te stemmen. De stelselmatige weigering van de partijtop om dit te doen was een van de voornaamste redenen voor de politieke impasse geweest. Er was een partijinterne machtsstrijd en leiderswisseling voor nodig om deze blokkade op het laatste moment te laten vallen.

De teloorgang van de PSOE

Een van de meest opvallende ontwikkelingen sinds december 2015 is de vrije val van de Spaanse sociaaldemocratische partij PSOE, in de opiniepeilingen en in de beeldvorming. Hiervoor zijn diverse verklaringen aan te voeren. Zo werd de relatief onervaren Pedro Sánchez in 2014 benoemd tot partijleider, juist op het moment dat ter linkerzijde een nieuwe partij werd gevormd die in vrij korte tijd veel aanhang wist te verkrijgen. Tegelijkertijd kwam ook ter rechterzijde een nieuwe protestpartij opzetten die juist appelleerde aan de kiezers van het redelijke midden.

Binnen de PSOE ontstond een scheidslijn tussen de gematigde krachten die samenwerking beoogden met Ciudadanos op rechts en de radicalen die de mogelijkheid van een coalitie met Podemos wilden onderzoeken. Sánchez was niet in staat tussen deze twee klippen te laveren, maar bleef wel halsstarrig vasthouden aan zijn weigering Rajoy en de PP op welke wijze dan ook steun te geven. Praktisch kwam dit neer op een veto ten aanzien van een eventuele minderheidsregering onder leiding van Rajoy met gedoogsteun van Ciudadanos.

Het is in dit verband zinvol te herinneren aan het feit dat de politieke hegemonie van de PSOE in de jaren tachtig en eerste helft jaren negentig van de vorige eeuw – de fameuze jaren onder leiding van Felipe González – gebaseerd was op een drastische de-radicalisering van het partijprogramma en (vooral) van het regeringsbeleid. Sociaaleconomische liberalisering en buitenlands-politieke Europeanisering werden de kernstukken van het sociaaldemocratische project in Spanje.

Ook tijdens de latere regeringsperiode onder leiding van José Luis Zapatero werd niet fundamenteel gebroken met deze traditie. Weliswaar had deze laatste politicus in antwoord op de kredietcrisis te laat het roer omgegooid in Spanje en was hem dit in 2011 op een dure verkiezingsnederlaag komen te staan, maar dit was eerder te wijten aan inertie dan aan radicaal andere inzichten. Het resulteerde wel in de absolute meerderheid voor de eerste regering-Rajoy en het begin van een stringent bezuinigingsbeleid.

Dit bezuinigingsbeleid was op haar beurt de voornaamste reden voor de opkomst van Podemos als radicaal alternatief ter linkerzijde. Ziedaar het inhoudelijke dilemma voor Sánchez. Een sterke anti-bezuinigingsretoriek zou hem vervreemden van de traditie binnen de PSOE van gematigdheid en regeringsverantwoordelijkheid en van de daarmee verbonden stroming binnen de partij. Een meer gematigde opstelling zou hem stemmen kosten ter linkerzijde.

Opmerkelijk rol van oud-premier Felipe González

Oud-premier González speelde de afgelopen maanden een opmerkelijke rol in deze affaire. Door artikelen in het Spaanse dagblad El País en middels vele interviews en publieke optredens probeerde hij de partijleiding te sturen in de door hem gewenste richting. In tijden van politieke crisis, aldus González, moest Spanje het Duitse model van de grote coalitie omarmen. Voorwaarde was wel dat iemand anders dan Rajoy een dergelijke coalitie zou gaan leiden. De PSOE moest stoppen met het demoniseren van diens partij, de PP. En in ieder geval moest een ‘Frankenstein’ verbond tussen PSOE en Podemos te allen tijde worden voorkomen. Geruchten gaan dat González zelfs zo ver is gegaan de leiding van de PP op de hoogte te houden van de perikelen binnen de PSOE.

En die kwamen tot een uitbarsting nadat de PSOE opnieuw een nederlaag had geleden tijdens de regionale verkiezingen in Baskenland en Galicië van september jl. Het machtige federale comité kwam tot de conclusie dat de politieke impasse door de kiezers vooral in de schoenen van de PSOE werd geschoven en dat de anti-Rajoy- en anti-PP-koers moest worden gestopt. Dit resulteerde in het min of meer gedwongen aftreden van Sánchez en het besluit om tijdens de investidura van Rajoy niet tegen te stemmen. Binnen de PSOE worden de scherven inmiddels geveegd en hoopt men later dit jaar onder leiding van een nieuwe secretaris-generaal de vrije val te keren.

Nieuwe regeringsploeg: continuïteit van beleid?

Ondertussen kan worden geconstateerd dat het eindeloze geduld van Mariano Rajoy is beloond. Hij heeft dankbaar gebruik gemaakt van de opiniepeilingen – die een verdere daling van de PSOE voorspelden – en van de machtsstrijd binnen de PSOE. Hij wist dat een nieuwe weigering van de PSOE om zijn minderheidsregering de facto mogelijk te maken tot nieuwe verkiezingen zou leiden en hij kon met rede inschatten dat de kiezers in het bijzonder de sociaaldemocraten hiervoor zou afstraffen. Bovendien kon hij vermoeden – al dan niet van binnenuit ingefluisterd – dat de balans binnen het federale comité van de PSOE aan het verschuiven was, en wel in zijn voordeel. De rest is geschiedenis.

Begin november presenteerde Rajoy zijn nieuwe kabinet. De meeste commentatoren spraken hun teleurstelling uit over het weinig vernieuwende karakter van de regeringsploeg. De kernposities worden ingenomen door dezelfde bewindslieden, op economische zaken en financiën bijvoorbeeld, en ook de vicepremier Soraya Sáenz de Santamaría behoudt als ultieme vertrouwelinge van Rajoy haar positie en wordt bovendien verantwoordelijk voor de politiek uiterst gevoelige relatie met de Catalaanse deelregering. Op defensie komt de huidige secretaris-generaal van de PP, María Dolores de Cospedal, een beslissing die lijkt ingegeven door partijinterne overwegingen.

Voor een Nederlands publiek is het wellicht leuk te vernemen dat de nieuwe minister van buitenlandse zaken, Alfonso Dastis, ooit als Spaanse ambassadeur in Den Haag werkzaam was. Belangrijker is echter te vermelden dat hij sinds het aan de macht komen van Rajoy in 2011 de functie van permanent vertegenwoordiger van Spanje bij de Europese Unie bekleedde. Rajoy heeft voor deze beroepsdiplomaat gekozen vanwege zijn uitstekende contacten in Brussel. Het vormt een indicatie dat Europa een van de voornaamste buitenlands politieke prioriteiten blijft voor Rajoy.

De nieuwe begroting als eerste testcase
Dit laatste mag geen verbazing wekken gezien de prioriteit die de nieuwe regering geeft aan het op orde brengen van de overheidsfinanciën. De politieke impasse bracht met zich dat Rajoy geen begroting door het Spaans parlement kon loodsen. En dit terwijl het met de Europese Commissie afgesproken begrotingstekort van 3,1% voor 2017 alleen gehaald kan worden middels een extra bezuinigingspakket van naar schatting 5,5 miljard euro. Dit zal zeer binnenkort de eerste testcase zijn voor de nieuwe regering.

Betrekkingen met Catalonië
Voorts zullen ook de betrekkingen met de deelregering van Catalonië de nodige problemen meebrengen. De gedoogpartner Ciudadanos keert zich (evenals een meerderheid binnen de PSOE overigens) tegen het regionaal nationalisme en wil van geen afscheidingsreferendum in Catalonië weten. De regionale deelregering is echter voornemens in 2017 een dergelijke volksraadpleging te organiseren en heeft direct na de investidura contact gezocht met de nieuwe premier om de onderhandelingen hierover te starten.

Rajoy heeft zich ondertussen enigszins flexibeler opgesteld en lijkt bereid te zijn concessies te doen op het gebied van grotere regionale autonomie op bepaalde beleidsterreinen. Dit lijkt ook gericht tot de centrumrechtse Baskische nationalistische partij, die met 5 zetels in de Cortes is vertegenwoordigd en die Rajoy nog wel eens nodig zou kunnen hebben om in ieder geval een deel van zijn hervormingsagenda door het parlement te loodsen.

Hervormingsagenda
En die hervormingen zijn talrijk en politiek gecompliceerd. Constitutionele hervormingen, lang uitgestelde veranderingen in het Spaanse onderwijsstelsel en de verdere flexibilisering van de arbeidsmarkt zullen op grote weerstand en oppositie stuiten. Zo kent de Spaanse arbeidsmarkt een sterk duaal karakter, waarbij enerzijds werknemers met een vast contract een vrijwel onaantastbare positie bezitten en anderzijds een grote groep werknemers op tijdelijke contracten zijn aangesteld en in een permanent onzekere situatie verkeren.

Partijen ter linkerzijde van het Spaanse politiek spectrum zijn van mening dat vooral de precaire positie van tijdelijk tewerkgestelden en van de vele werklozen moet worden verbeterd. Ciudadanos wil vooral de rigide beschermingsconstructies voor degenen met een vaste aanstelling openbreken, terwijl de PP uit electorale overwegingen vooral de geprivilegieerde positie van ambtenaren niet durft aan te pakken. Mede door de instabiele positie van de nieuwe minderheidsregering lijkt het waarschijnlijk dat in het bijzonder op dit terrein weinig voortgang zal worden geboekt.

Pyrrusoverwinning of succesvol project?

Rajoy heeft uiteindelijk aan het langste eind getrokken en kan voorlopig verder regeren. De tijd zal leren of dit inderdaad niet toch een pyrrusoverwinning blijkt te zijn. Er staat zoals gezegd een groot aantal politiek gevoelige beslissingen op de agenda en sommige daarvan moeten zeer binnenkort worden genomen, zoals maatregelen om het begrotingstekort te verkleinen. Rajoy en zijn regeringsploeg zullen de evenwichtskunst van koorddansers moeten benaderen, wil dit project tot een goed einde komen.

In het voordeel van Rajoy speelt dat alle opiniepeilingen voorspellen dat eventuele nieuwe verkiezingen – op zijn vroegst in mei volgend jaar – hem geen electorale windeieren zullen leggen. Dus van tweeën een: of hij stuit op zoveel weerstand in zijn pogingen verdere hervormingen door te voeren dat hij geen andere keus heeft dan opnieuw naar de stembus te gaan, om vervolgens een grotere steun te krijgen in het parlement en stabieler te kunnen regeren; of hij weet via een reeks moeizame maar effectieve compromissen langer te regeren dan velen nu voor mogelijk achten.

De afgelopen periode heeft bewezen dat men de politicus Rajoy niet moet onderschatten. Oud-premier González stelde onlangs dat “Rajoy het enige levende wezen is dat verder komt zonder te bewegen”. Hij bedoelde dit niet per se als compliment, maar de uitspraak bevat een belangrijke kern van waarheid. Rajoy heeft zich bewezen als een man van de lange adem, die geduld kan uitoefenen en problemen zolang uitstellen dat ze als het ware vanzelf worden opgelost. De leider van de gedoogpartij Ciudadanos, Albert Rivera, liet zich in een recent interview met El País in deze zin uit: het zou wel eens langer kunnen duren dan menigeen vermoedt of hoopt.[i] De boodschap was duidelijk, de parlementaire oppositie zou er verstandig aan doen nieuwe verkiezingen te voorkomen. Men zou anders maar de schuld kunnen krijgen voor een vroegtijdige terugkeer naar de periode van politieke impasse.