Het Spaanse dilemma: economische hervormingen of politieke impasse

De mogelijkheden om in Spanje tot een min of meer stabiele regeringscoalitie te komen zijn eerder afgenomen dan toegenomen in het afgelopen half jaar. De onduidelijke politieke situatie in Spanje kan geschaard worden onder de reeks uitdagingen waarmee de EU zich momenteel geconfronteerd ziet. Hoe kan de huidige impasse in de nationale politiek worden doorbroken?

De Spaanse verkiezingen van december 2015 bevestigden wat in een eerdere bijdrage aan Internationale Spectator al was voorzien. De uitslag was een duidelijke boodschap van de kiezers aan het politieke establishment: de periode van bipartidismo – het systeem dat de Spaanse politiek voor de langste tijd sinds de dood van Franco in 1975 had gedomineerd en volgens welke twee politieke partijen, de rechts-conservatieve Partido Popular (PP) en de sociaaldemocratische PSOE, elkaar afwisselden als regeringspartij – was nu definitief ten einde. Beide partijen zouden hun comfortabele positie verliezen en genoodzaakt zijn samen te werken met andere partijen. Dat laatste bleek echter makkelijker geconstateerd dan gedaan. Zes maanden later waren nieuwe verkiezingen noodzakelijk.

Nieuwe verkiezingen, weinig verandering
Het nieuwe tijdperk dat werd aangekondigd met het einde van het bipartidismo bleek feitelijk uit te draaien op politieke onzekerheid en instabiliteit. De regerende PP verloor niet alleen 63 zetels, maar ook een comfortabele meerderheid in de Spaanse Cortes (350 zetels). Wel bleef zij de grootste partij met 123 zetels. De PSOE verloor 20 zetels en bleef op 90 zetels steken. De twee nieuwe partijen, Podemos en Ciudadanos (C’s), behaalden respectievelijk 69 en 40 zetels in de verkiezingen van december 2015.

Op deze stembusuitslag volgden maandenlange gesprekken en diverse samenwerkingspogingen, maar zij bleken niet voldoende om de patstelling van elkaar uitsluitende partijen en politici te doorbreken. De leider van de PP en demissionair premier Mariano Rajoy wees een verzoek van de koning (Felipe de Zesde) om als formateur van een nieuwe regering op te treden van de hand, met als argument dat zo’n poging tot mislukken gedoemd zou zijn. Pedro Sanchez, de leider van de PSOE, sloot een grote coalitie met de PP categorisch uit, maar was wel de enige politicus die het aandurfde een stemming aan te gaan in de Cortes. De intentie was een coalitieregering tussen PSOE en Ciudadanos door het parlement goedgekeurd te krijgen, met gedoogsteun van Podemos. Dit mislukte jammerlijk vanwege de onoverbrugbare ideologische tegenstellingen tussen Podemos en Ciudadanos. Er bleef de koning geen andere keuze dan nieuwe verkiezingen af te kondigen, op 26 juni.

Algemeen werd aangenomen dat de nieuwe verkiezingen geen wezenlijke veranderingen zouden brengen in de zetelverdeling. De Spaanse kiezer zou bij haar standpunt blijven dat de politieke partijen voortaan zouden moeten samenwerken. Het grootste verschil met de vorige verkiezingen was het pact tussen het Spaanse Groen Links en het samenraapsel van bewegingen die bekend staat onder de naam Podemos. Unidos Podemos (UP) was het resultaat en alom werd verwacht dat deze coalitie een historische overwinning zou boeken en de sociaaldemocratische PSOE zou passeren als tweede grootste partij van Spanje.

Ook hier bleken opiniepeilingen er volledig naast te zitten. Podemos-leider Pablo Iglesias had verkeerd gegokt: niet alleen deed deze alliantie haar eigen electorale positie geen goed, het gaf bovendien de PP de mogelijkheid in de campagne te waarschuwen voor een grote extreem-linkse coalitie met ex-communisten. Tevens stelde de lijstverbinding een sociaal-economisch programma op met dermate radicale punten dat samenwerking met de PSOE, en zeker met C’s, na de verkiezingen welhaast uitgesloten zou zijn. De PP wist met 137 zetels haar positie iets te verbeteren; de PSOE zakte verder terug naar 85 zetels, maar wist haar zelfverklaarde rol als leider van de oppositie te behouden; de nieuwe combinatie UP stagneerde op 71 zetels (evenveel zetels als zij afzonderlijk in de december-verkiezingen had behaald, d.w.z. 69 plus 2); en C’s verloor een deel van haar zetels aan PP en hield nog 32 zetels over in de nieuwe Cortes. De overige, voornamelijk Catalaanse en Baskische, partijen verdeelden de resterende 25 zetels.

De context van de verkiezingen: Economie en Europa
Het was opvallend hoe weinig het thema ‘Europa’ een rol speelde in de verkiezingscampagnes van december 2015 en (in iets mindere mate) juni 2016. Voor het eerst in de recente geschiedenis leek Spanje aan een ernstige vorm van politieke navelstaarderij te lijden. Corruptieschandalen binnen de regeringspartij, de persoon van de premier zelf, het einde van het bipartidismo en de situatie in Catalonië leken belangrijker – of kregen in ieder geval meer aandacht – dan de grote uitdagingen waarmee de EU zich geconfronteerd ziet.

Europa vormde alleen indirect een verkiezingsthema. Aan de vooravond van de verkiezingen in december en vlak daarna werd de Spaanse politiek vanuit Brussel op niet mis te verstane wijze kenbaar gemaakt dat voortgang moest worden geboekt met de zgn. structurele hervormingen: het verder terugbrengen van het begrotingstekort en een ingrijpende flexibilisering van de arbeidsmarkt. Vooral het eerste punt werd herhaald in de aanloop naar de verkiezingen in juni, maar tegelijkertijd werd gesteld dat een beslissing van de Europese Commissie aangaande eventuele sancties zou worden uitgesteld tot na de verkiezingen.

Op 7 juli ten slotte maakte de Europese Commissie bekend dat het excessieve tekort op de Spaanse begroting aanleiding genoeg was om een procedure te starten die uiteindelijk tot sanctionering zou moeten leiden. Of zo’n financiële sanctie er uiteindelijk zal komen, is uiteindelijk minder relevant (de auteur dezes vermoedt dat er geen boete zal worden opgelegd). Belangrijk is dat een nieuwe regering verder zal moeten bezuinigen om aan de eisen van de EU tegemoet te komen.

En dat is een hard gelag voor al die politici in Spanje die denken dat herstel van groei niet onnodig moet worden afgeremd. In de loop van 2014 werd duidelijk dat Spanje definitief een keerpunt had gepasseerd. Bovengemiddelde groeicijfers, herstel van de bankensector en van de huizenmarkt – een en ander mede mogelijk gemaakt door de aantrekkende toeristensector, de dalende olieprijs en de lage stand van de euro – waren even zovele tekenen dat het land uit een diep dal aan het klimmen was. Ook de meest recente werkloosheidscijfers wijzen in deze richting. Het grote probleem blijft echter de schrikbarend hoge jeugd- en langdurige werkloosheid, alsmede het nog steeds torenhoge gemiddelde percentage van maar liefst 19,8%.

Daarnaast concludeerde de Europese Commissie in februari van dit jaar dat de sociale gevolgen van de crisis – met name in termen van sociale uitsluiting en armoede – erg groot waren ten opzichte van het EU-gemiddelde. De tegelijkertijd verwoordde noodzaak van verdere bezuinigingen staat volgens velen in Spanje haaks op de oplossing van deze sociale problematiek. Welke positie men ook inneemt in dit debat, feit is dat een toekomstige regering zonder de PP uitgesloten is en dat een regering met de PP tegemoet zal willen komen aan de eisen vanuit Brussel. Dit is kort en goed het dilemma waarmee de Spaanse politiek zich geconfronteerd ziet.

Wat overigens opvalt in de Spaanse discussie in vergelijking met andere lidstaten, is dat de schuld van het bezuinigingsbeleid in eerste instantie bij premier Rajoy en zijn partij wordt neergelegd en niet bij de EU. Of in verband wordt gebracht met abstracte begrippen als kapitalisme en neoliberalisme zonder de EU als grote zondebok aan te wijzen. De eigen politieke elite wordt nog minder vertrouwd dan de Europese, zo lijkt het. Dit geldt misschien nog het sterkst in sommige regio’s van Spanje, met name in Catalonië.

Brexit en het nationalisme in Catalonië
De uitslag van het Britse referendum kwam te laat om nog een wezenlijke invloed te hebben op de verkiezingsuitslag in Spanje. Wel was Rajoy er als de kippen bij om direct na de onverwachte uitslag te stellen dat Schotland geen enkele kans zou maken om onafhankelijk van de rest van Groot-Brittannië in de EU te blijven. Het betreft hier een constante in de Spaanse buitenlandse politiek (de Spaanse reactie op de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo in 2008 vormt een ander voorbeeld): erkenning van afscheidingsbewegingen elders zou een precedentwerking kunnen hebben op het moment dat soortgelijke bewegingen zich in Spanje zouden manifesteren.

In een eerdere bijdrage aan de Internationale Spectator werd aandacht besteed aan de regioverkiezingen in Catalonië van september 2015. Conclusie was toen dat ook in deze Spaanse regio sprake was van een politieke impasse. De vergelijking met de nationale politiek drong zich op: een impopulaire, door corruptieschandalen geplaagde regioleider, Artur Mas, moest als aanvoerder van de conservatieve Junts pel Sí een regeringscoalitie zien te vormen met het links-radicale Candidatura d’Unitat Popular (CUP). Dat leek niet te gaan lukken en ook hier dreigden nieuwe verkiezingen te moeten worden gehouden.

Totdat op het allerlaatste moment, begin dit jaar, toch een compromis werd bereikt: Mas trok zich terug als beoogd premier van Catalonië en een regiocoalitie tussen de twee voornoemde partijen kwam tot stand, onder leiding van Carles Puigdemont. Het streven naar onafhankelijkheid was de enige gemeenschappelijke noemer. Dat dit niet voldoende basis was bleek alras. Begin juni blokkeerde CUP de begrotingsvoorstellen van de regioregering, hetgeen ertoe leidde dat Puigdemont zich september a.s. laat onderwerpen aan een vertrouwensstemming in het Catalaanse parlement. Bij gebrek aan voldoende steun volgen er alsnog nieuwe regioverkiezingen in het najaar.

Het moet tot slot gezegd dat de politieke impasse in de nationale politiek niet bepaald bevorderlijk was (en is) voor een snelle en duidelijke oplossing van de Catalaanse crisis. Een voorzichtig herstel van de Spaanse en Catalaanse economie en vooral een daling van de jeugdwerkloosheid in samenhang met een meer tot overleg geneigde regering in Madrid, zou het kunstmatige blok van independentistas kunnen doen splijten, waarna de meer gematigde krachten een compromis zouden kunnen bereiken dat ergens ligt tussen totale onafhankelijkheid en de huidige staat van autonomie.

Hier zou Brexit paradoxaal genoeg wel een rol kunnen gaan spelen. De reacties die volgden op het Britse referendum, inclusief de spijtbetuigingen van sommige ja-stemmers, hebben ook de meer gematigde Catalanen aan het denken gezet. Een uitsluiting van de EU die onherroepelijk op een Catalaanse afscheiding zal volgen, zou immers ook in Catalonië negatieve economische consequenties kunnen hebben.

Hoe het ook zij, ook voor een politieke oplossing van het onafhankelijkheidsstreven in de regio zal een snelle stabilisering van regeringsmacht in het centrum  onontbeerlijk zijn.

Hoe nu verder?
De enige manier om de huidige impasse in de nationale politiek te doorbreken, is dat meerdere partijen water bij de wijn doen en bereid zijn bepaalde starre compromisloze posities te verlaten. Dit is zowel van toepassing op de nationale als de Europese politiek. 

In de eerste plaats geldt dit, nationaal gezien, voor het ‘Rajoy moet vertrekken’-standpunt van sommige partijen. De populariteit van Rajoy is inderdaad niet groot, niet onder de bevolking, niet binnen de Spaanse politieke elite en zelfs niet binnen zijn eigen partij en het Spaanse bedrijfsleven. Maar hij heeft zijn positie versterkt in de laatste verkiezingen, zijn machtspositie binnen de PP lijkt redelijk stevig te zijn en men zal hem niet gauw laten vallen, mede ook omdat de benoeming van een andere maar onervaren PP-politicus als minister-president  in de huidige politieke situatie onaantrekkelijk is.

In de tweede plaats is ook het ‘samenwerking met de PP is uitgesloten’-standpunt, vooral uitgedragen door de PSOE, weinig bevorderlijk voor een snelle uitweg uit de impasse en zal onherroepelijk leiden tot nieuwe verkiezingen. 

Ten derde maken de eisen van de kleinere regionale partijen – variërend van de eis om een referendum over Catalaanse onafhankelijkheid te organiseren tot de eis om ETA-gevangenen in Baskenland zelf vast te zetten – het vrijwel onmogelijk dat de PP met deze partijen om de tafel gaat zitten laat staan tot een akkoord komt.

Van een heel andere orde van grootte is het ‘de bezuinigingen moeten worden stopgezet’-standpunt, vooral ook omdat dit een Europese dimensie heeft. Een regering zonder PP is sinds de laatste verkiezingen onmogelijk geworden en daarmee lijkt ook een radicale wijziging van het economische beleid van de baan. Toch zal de PP moeten samenwerken en dit heeft onherroepelijk consequenties voor het sociaaleconomisch beleid. Van de kant van de PP zal dit waarschijnlijk betekenen dat de verkiezingsbelofte van lagere belastingen zal worden ingetrokken. Van de kant van Europa zal worden verwacht dat er meer ruimte en in ieder geval meer tijd zal worden verkregen om binnenlands orde op zaken te stellen. In dit verwachtingspatroon past zeker geen Europees sanctiebeleid of al te rigide begrotingseisen.

De mogelijkheden om tot een min of meer stabiele regeringscoalitie te komen zijn al met al eerder afgenomen dan toegenomen in het afgelopen half jaar. In die zin hebben de nieuwe verkiezingen weinig tot niets opgeleverd. Een coalitie over links – tussen PSOE, UP en C’s – is onmogelijk geworden vanwege de eerder gememoreerde ideologische kloof tussen UP en C’s. Maar ook de PSOE lijkt niet langer bereid te zijn met UP aan tafel te gaan zitten. De meest waarschijnlijke uitkomst is dat de PSOE zich uiteindelijk zal onthouden van stemming als de PP een akkoord weet te bereiken met C’s (en pro forma met een Canarische partij die een zetel in de Cortes heeft). Daarmee wordt een minderheidsregering mogelijk, wederom onder leiding van Rajoy, terwijl de PSOE de parlementaire oppositie kan leiden onder het motto “we verlenen geen actieve steun aan de PP, maar we nemen wel onze verantwoording daar waar het de politieke en sociaaleconomische stabiliteit van het land betreft”.

Dit is ook de teneur van een artikel dat Felipe González publiceerde in het Spaanse dagblad El País (op 7 juli j.l.). Deze nog steeds invloedrijke oud-premier en oud-leider van de PSOE hield een pleidooi voor een verantwoordelijke oppositie, die tegelijkertijd veeleisend en tot dialoog bereid is. Als de PP in staat zou blijken met voornoemde partijen een minderheidsregering te vormen met 170 zetels in de Cortes, zo stelde hij, dan zou de PSOE zich moet onthouden van een tegenstem.

Een zelfde geluid viel te horen tijdens de eerste bijeenkomst van het federale comité van de PSOE na de laatste verkiezingen. Het alternatief is duidelijk: voor de derde keer binnen korte tijd nieuwe verkiezingen. Of zoals Rajoy het stelde, “een herhaling van de verkiezingen zou een dwaasheid zijn die we ons altijd zouden blijven herinneren”.

Tot slot
Het is niet overdreven te stellen dat de onduidelijke politieke situatie in Spanje geschaard kan worden onder de reeks uitdagingen waarmee de EU zich momenteel geconfronteerd ziet, zoals de naweeën van het Brexit-referendum, de nieuwe presidentsverkiezingen in Oostenrijk en het referendum in Hongarije, de aanhoudende schuldencrisis in Griekenland en de sluipende bankencrisis in Italië. Het zou daarom voor Europa een goede zaak zijn als het in dit artikel gesuggereerde dubbele compromis in en met Spanje – tussen de PP en C’s met gedoogsteun van de PSOE, en tussen de Europese instellingen en de nieuwe Spaanse regering aangaande begrotingsverplichtingen – verwezenlijkt kan worden. Althans op de zeer korte termijn. Wat de iets langere termijn zal brengen – ook in Spanje – kan ons in Europa alleen maar waakzaam houden.