De toekomst van oorlog en vrede in Afrika: drie trends

Is Afrika nog altijd dat “door oorlog geteisterde continent” of is er eerder een verschuiving naar vrede en stabiliteit? In deze vijfde bijdrage van de serie “Afrika: 60 jaar onafhankelijkheid” signaleert Lidewyde Berckmoes drie trends in de interventies voor vrede en stabiliteit in Afrika.

In 2010 was ik tijdens de verkiezingen in Burundi, een land geteisterd door massageweld sinds de onafhankelijkheid. In aanloop van de verkiezingen werd overal gespeculeerd over mogelijk nieuwe uitbraken van massaal geweld. Ook op ambassades en in VN-organisaties was de toekomst van Burundi’s vrede aan de orde van de dag. Maar wat zou volgen, had niemand kunnen voorspellen.

Uit onvrede over de uitslagen trok de politieke oppositie zich terug, met het onbedoelde gevolg dat de heersende partij haar machtsgreep kon vergroten. In de jaren die volgden, werd die mogelijkheid dankbaar uitgebaat. Burundi werd steeds autocratischer. Van de zuur verworven vrede is nu weinig terug te zien, en voor de relatieve stabiliteit wordt de prijs van repressie en armoede dagelijks betaald.

Permanente chaos
Op vele wijzen past Burundi perfect in het breed gedragen beeld van Afrika: dat van een continent dat sinds jaar en dag geteisterd wordt door oorlog en armoede. Maar de statistieken geven ook redenen om aan te nemen dat de wereld, inclusief Afrika, sinds de tweede helft van de 20ste eeuw vreedzamer is dan ooit.1

Gegevens van vaak geraadpleegde databases over conflict prevalentie, laten zien dat er bijna geen interstatelijke oorlogen meer zijn en dat oorlogen vandaag de dag vaak minder doden veroorzaken.2  

Al jaren stijgen vluchtelingenaantallen in de wereld – onder meer omdat vluchtelingen vaak langdurig vluchteling blijven

Er zijn echter ook ontwikkelingen die de verschuiving naar meer vrede en stabiliteit in twijfel trekken. Conflicten duren vaak langer en het verdrijven van een groot deel van de bevolking is een veelvuldig toegepaste strategie. Al jaren stijgen vluchtelingenaantallen in de wereld – onder meer omdat vluchtelingen vaak langdurig vluchteling blijven en de aantallen zo bij elkaar worden opgeteld.3

Daarnaast zien we dat landen met een buurland in conflict meer risico lopen op uitbraken van geweld en lijkt er sprake van intergenerationele overdracht: conflicten verspreiden makkelijk en keren vaker ‘terug’.4  We zien dit bijvoorbeeld in de Sahel regio. Verspreiding van conflict in Mali heeft gezorgd voor instabiliteit in Burkina Faso, en in het in het Grote Meren gebied hebben de recente oorlogen en genocide wortels in de conflicten van de onafhankelijkheidsstrijd.

Nieuwe Oorlogen
De door velen verwachtte vrede aan het einde van de Koude Oorlog is niet gerealiseerd.5  De ideologische motivatie voor proxyoorlogen van grootmachten, en bijbehorende financiële en materiële ondersteuning voor vechtende partijen, zijn veelal komen te vervallen.

In plaats daarvan zien we echter sinds de jaren ’90 veel interne conflicten met relatief lage intensiteit, met een vervaging van grenzen tussen overheid, soldaten en burgers en tussen politieke en criminele doeleinden. Hierin spelen transnationale netwerken (schaduwnetwerken) een belangrijke rol in het bekostigen van conflict.

De noden in deze netwerken delen echter ook in de winsten. De hoofdrolspelers lijken zo belang te hebben in het voortduren van het conflict. Bekend zijn de voorbeelden van de handelaren in Afrika, Europa en elders in de wereld in bloeddiamanten uit Sierra Leone of in coltan uit de Democratische Republiek Congo.

Verschillende termen zijn geopperd om deze conflicten te duiden: hybride oorlogen, postmoderne oorlogen, degeneratieve oorlogen… Mary Kaldor, Professor Global Governance aan de London School of Economics, probeerde de veranderingen te vatten in het begrip ‘Nieuwe Oorlogen’.6  Historicus Stephen Ellis onderstreepte echter dat veel van de zogenaamde nieuwe kenmerken al veel langer voorkomen; vooral ons begrip van wat oorlog is, is met de tijd veranderd.7

In een later artikel onderschreef Kaldor deze observatie: “Het beschrijven van de conflicten in de jaren 1990 als ‘nieuw’ heeft vooral het doel wetenschappers deze conflicten anders te laten onderzoeken zodat ook beleidsmakers deze conflicten anders gaan zien.”8  Als we de conflicten anders zien, beredeneert ze, kunnen we een ander antwoord op ze formuleren.

De antwoorden op oorlog: Trends
Het antwoord dat Kaldor voor ogen had – meer toepassing van het recht en het mobiliseren van burgers tegen alle conflicterende partijen – zien we helaas nog maar weinig. Het streven naar militaire overwinning blijft de meest voorkomende respons.9

Desalniettemin zien we enkele trends in de manier waarop interventies voor vrede en stabiliteit in Afrika de afgelopen jaren zijn vormgegeven, en naar verwachting ook in de nabije toekomst zullen blijven bestaan.

1. Verwevenheid van interventie en ontwikkeling
Een eerste belangrijke trend die vanaf de jaren ‘90 is ingezet en voortduurt, is de steeds grotere verwevenheid van vredesinterventies en ontwikkelingssamenwerking. Dit heeft te maken met ideeën over oorzaken van oorlog. Nu wordt onderontwikkeling veelal gezien als een bron voor conflict, criminaliteit en internationale instabiliteit.

Interventies in conflictsituaties hebben daarom niet meer alleen het doel humanitaire hulp te verlenen aan slachtoffers, maar richten zich steeds vaker op duurzame ontwikkeling en maatschappelijke verandering.

Niet iedereen ziet dit als een stap in de juiste richting. In een kritisch boek houdt Emeritus Professor Mark Duffield de ‘Liberal Peace Agenda’, waar deze ontwikkeling toe behoort, tegen het licht.10  De interventies moeten worden gezien als een politiek project op zich, zegt hij.

Het doel is samenlevingen die mogelijk een bedreiging vormen, te veranderen in coöperatieve, representatieve en vooral, stabiele entiteiten.11  Interventies maken zo onderdeel uit van een opkomend, wereldwijd bestuurssysteem dat niet altijd de belangen van iedereen in gelijke mate dient. Uitsluiting is aan de orde van de dag.

De liberale vredesagenda leidt vaak tot mechanistisch top-down beleid met te weinig oog voor lokale visies op vrede

Kritiek op deze vorm van vredesinterventies wordt ook geuit door Professor of Human Geography in Oxford, Patricia Daley.12  Zij laat zien hoe de liberale vredesagenda vaak leidt tot mechanistisch top-down beleid met te weinig oog voor lokale visies op vrede.13

Het resultaat in Centraal-Afrika, waaronder Burundi, is een sterkere militaire aanwezigheid en een masculiene ethos die gendergelijkheid ondermijnt – precies de problemen die conflict in de hand werken. Ze vraagt om meer aandacht voor lokale perspectieven en diversiteit; een oproep die past in de groeiende vraag naar dekolonisering van ook de vredesagenda in Afrika.

2. Grotere rol voor regionale actoren
In dat licht is de groeiende rol van regionale en sub-regionale instanties op het gebied van vrede en veiligheid interessant. Sinds begin 2000 zien we dat de Afrikaanse Unie (AU), maar ook sub-regionale economische samenwerkingsverbanden zoals ECOWAS (Economic Community of West African States) en SADC (Southern African Development Community) zich sterker inzetten met name op het gebied van bemiddeling en verzoening.

De lang bestaande slogan ‘Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen’ heeft weer nieuwe betekenis gevonden

Samen vormen de instanties en initiatieven een Afrikaanse structuur voor vrede en veiligheid. Zo heeft de lang bestaande slogan ‘Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen’ weer nieuwe betekenis gevonden.

Het belang van deze structuur werd aanvankelijk bewezen in successen van ECOWAS voor verzoening in Liberia, Sierra-Leone en Guinea-Bissau en van de AU in bemiddeling van conflicten in het Grote Meren Gebied. En zijn echter ook genoeg minder succesvolle voorbeelden. Vooral in de afgelopen jaren horen we steeds meer kritische geluiden over de beperkte slagkracht van de regionale actoren.14

Een belangrijke oorzaak van de problemen is dat de regionale en sub-regionale instanties en initiatieven financieel zeer afhankelijk van zijn donorgeld. Dit gaat ten koste van de zogenaamde ‘Afrikaanse oplossingen’. Ook is er een tekort aan deskundig en onpartijdig personeel, en laat coördinatie tussen de AU en de sub-regionale instanties te wensen over.

Belangrijker nog zijn de geschillen onderling en de belangen van sommige leden in lopende conflicten.15  Dit zien we bijvoorbeeld terug in de stijgende spanningen in de Grote Meren Regio, waar bemiddeling voor het conflict in Burundi vastloopt door strijd tussen Oeganda, Rwanda en Burundi, en waar de angst voor proxyoorlogen op Congolees grondgebied toeneemt.16

3. Inzet op sociale sectoren
Dat Afrikaanse instanties en initiatieven financieel afhankelijk zijn van partners betekent ook dat na vredesonderhandelingen de vredesopbouw vaak wordt overgelaten aan internationale NGO’s, VN-organisaties en Westerse donoren.17  Bij deze actoren zien we de laatste jaren steeds meer aandacht voor de sociale sectoren, zoals onderwijs en gezondheid.

Het welzijn van gewone burgers draagt bij aan de rol die zij kunnen spelen in het bestendigen van vrede

In plaats van toegankelijk onderwijs en verbeterde gezondheidszorg alleen te zien als een vredesdividend, worden deze sectoren nu herkend als cruciaal voor duurzame vrede. Immers, het welzijn van gewone burgers draagt bij aan de rol die zij kunnen spelen in het bestendigen van vrede.

Van invloed op deze verandering is het conceptueel onderscheid tussen positieve en negatieve vrede.18  Negatieve vrede beschrijft het uitblijven van openlijk geweld, terwijl positieve vrede gaat over rechtvaardigheid en gelijke kansen.

De heersende focus op nationale overheden, hervorming van de veiligheidssector, de Rule of law en het organiseren politieke verkiezingen, zet vooral in op negatieve vrede. Dat dit niet voldoende is, blijkt onder meer uit het grote risico voor terugval in conflict.19

Op nationaal, gemeenschaps- en individueel niveau lijkt het dus nodig sociaaleconomische ontwikkeling te stimuleren. De recente interesse in ontwikkeling in de vroege kinderjaren (Early Childhood Development), vredesonderwijs en mentale gezondheidszorg zijn onderdeel van deze trend. Door te investeren in de cognitieve en geestelijke gezondheid van mensen, ook zeker de nieuwe generatie, kunnen mensen een positieve rol spelen in de vrede en veiligheid van hun land.

De toekomst van vrede
We zien tijdens crises, verzoeningsprocessen en in het toewerken naar duurzame vrede de afgelopen 10, 20 en 30 jaar verschillende koerswijzigingen in de internationale en regionale antwoorden op oorlog. In hoeverre deze wijzigingen in aanpak daadwerkelijk kunnen bijdragen aan een toekomst met meer vrede in Afrika, is echter nog de vraag.

De ‘War on Terror’ dreigt een blijvende motor voor zowel conflict als voor vredesinterventies te worden

Institutionele structuren zijn vaak log waardoor radicaal andere antwoorden op conflict uitblijven, ondanks inzichten over het ‘nieuwe’ karakter van oorlogen. Kijk bijvoorbeeld naar de respons op het oplopende conflict in Mali en de Sahel. Interventies in de conflicten daar zetten nog steeds vooral in op militaire versterking.20  De ‘War on Terror’ dreigt zo een blijvende motor voor zowel conflict en als voor vredesinterventies te worden.

Daarnaast is de invloed van belanghebbenden in conflicten niet te onderschatten. Hierbij moeten we niet alleen denken aan de Afrikaanse elite, maar ook aan diegene verderop in de schakels van de schaduwnetwerken, zoals de internationale wapenhandelaars die een afzetmarkt nodig hebben, de smartphone fabrikanten die coltan zoeken, of staten die voedselveiligheid voor hun eigen burgers proberen te verzekeren.

Voor verandering moeten we daarom vooral ook kijken naar de burgers in Afrikaanse landen zelf. Daar zien we af en toe verrassende omwentelingen zoals recentelijk in Ethiopië en Soedan, waar protesten en interne crises hervormingsgezinde regeringen aan het roer brachten.21

Ook bekend zijn de protesten van burgers in Burkina Faso, die in oktober 2014 massaal de straat opgingen tegen de plannen voor een grondwetswijziging over het aantal termijnen dat een president aan de macht kan blijven. Een sterke stem in deze protesten kwam van Le Balai Citoyen, een sociaalpolitieke burgerbeweging die is opgezet door twee muzikanten.

In andere landen, zoals in Burundi, hebben burgerprotesten een tegenovergestelde uitwerking gehad. Toen in 2015 hervormingsgezinde jongeren de straat op gingen uit protest tegen een derde mandaat van de toen heersende president, Pierre Nkurunziza, liep dat uit tot een bloedige politieke crisis met meer dan duizend doden en ongeveer 400.000 vluchtelingen in de regio als gevolg.

De recente onverwachte dood van president Nkurunziza, waarschijnlijk aan de gevolgen van Covid-19, gaf kort hoop voor een positieve wending in het lot van de honderdduizenden vluchtelingen, oppositieleden en anderen die lijden onder het huidige regime. Deze hoop was echter van korte duur.

De rede van huidige president Evariste Ndayishimiye tijdens zijn inauguratie en de benoemingen van zijn kabinetsleden, waaronder verschillende militairen die op de internationale sanctielijst voorkomen, wijzen op een diepere worteling van de militaire, autocratische koers. Voor veel Burundezen is hoop op vrede in de nabije toekomst dan ook vervlogen.

Het Afrika-Studiecentrum Leiden staat dit jaar stil bij 60 jaar onafhankelijkheid in Afrika onder de noemer 'Africa 2020'. De website biedt een overzicht van de activiteiten - grotendeels opgeschort vanwege de coronacrisis - en uitgebreide informatie over de 17 landen die in 1960 onafhankelijk werden.

• 1Zie pagina 186 in Scott Strauss (2012), “Wars do end! Changing patterns of political violence in Sub-Saharan Africa”, African Affairs, 111 (443): 179-201.
• 2Zie Uppsala Conflict Data Programme; Correlates of War project, van de Universiteit van Michigan; en, Peace and Conflict Survey van het Centrum voor Ontwikkeling en Conflict Management aan de Universiteit van Maryland.
• 3UNHCR, “Figures at a glance”.
• 4Mary Kaldor (2013), “In defence of new wars”, Stability: International Journal of Security and Development, 2 (1).
• 5Mark Duffield (2001), Global governance and the new wars: The merging of development and security, London: Zed Books.
• 6Mary Kaldor (1999), New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era, Cambridge: Polity.
• 7Ellis Stephen (2003), “The old roots of Africa’s new wars”, International Politics and Society 2: 29–43.
• 8Mary Kaldor (2013), “In defence of new wars”. Stability: International Journal of Security and Development, 2 (1): p. 3.
• 9Jan Abbink (2020), “Zeven factoren bepalen de politieke vooruitzichten in Afrika, Serie Conflict en Fragiele Staten, Clingendael Spectator, 28 mei.
• 10Duffield, (2001).
• 11Duffield (2001): p. 7.
• 12Patricia Daley (2014), “Unearthing the Local: Hegemony and Peace Discourses in Central Africa” in The Geographies of Peace, Nick Megoran, Fiona McConnell, and Phillipa Williams (editors), 66– 88, London and New York: I. B. Tauris.
• 13Zie ook Séverine Autesserre (2014), “Going Micro: Emerging and Future Peacekeeping Research, International Peacekeeping,” 21:4, 492-500.
• 14Zie bijvoorbeeld, Abbink (2020).
• 15Peter Arthur (2017), Promoting Security in Africa through Regional Economic Communities (RECs) and the African Union’s African Peace and Securit Architecture (APSA)” Insight on Africa, 9 (1): 1-21.
• 16International Crisis Group (2020), Averting Proxy Wars in the Eastern DR Congo and Great Lakes, Briefing N°150, Nairobi/Brussels, 23 January.
• 17Oliver Richmond, Sandra Pogodda, and Jasmin Ramovic (2016), The Palgrave Handbook of Disciplinary and Regional Approaches to Peace, Hampshire/ New York: Palgrave Macmillan.
• 18Johan Galtung (1969), “Violence, Peace and Peace Research,” Journal of Peace Research, 6 (3): 167-191.
• 19Zie bijvoorbeeld, Paul Collier, Lani V. Elliott, Håvard Hegre,, Anke Hoeffler, Marta Reynal-Querol, and Nicholas Sambanis (2003), Breaking the Conflict Trap: Civil War and Development Policy: A World Bank Policy Research Report.
• 20Philip Attuquayefio (2014), “Drones, the US and New Wars in Africa,” Journal of Terrorism Research, 5 (3).
• 21Abbink (2020).