
Should NATO offer Ukraine a clear path to full membership?
What is the purpose and fundamental security task of NATO? The leaders of the Alliance have updated its Strategic Concept in June 2022; the first revision of this key NATO document since 2010. In this Clingendael Spectator series, 12 international experts answer 5 key questions on NATO’s future. Question 1: What conclusions should NATO draw from recent political disputes with Russia? Should the Alliance reach out to Ukraine (and Georgia as well), offering a clear path to full NATO membership?
The first conclusion is that Europe is highly fragmented, and that some states do not operate as NATO members vis-à-vis Russia, but as if they were non-aligned or neutral states. Second, it is clear that the energy dependence of some European states on Moscow heavily restricts their strategic freedom. And third, the stance of some Western continental European allies is undermining the trust of eastern flank countries (the Baltics and Poland) in the Alliance's Article 5-centric cohesion, should they need it.
The Ukraine crisis showed us one clear fact: Europe is already at war. Crimea was invaded, and illegally annexed, before our eyes. The Russian competitor will keep testing us. Gotland (Sweden), or Estonian frontier towns, could well be next; who knows?
We have to make a decision. There are two options: the Cold War ended, we defeated communism, so now it is time to say farewell to an old alliance. Or, we commit to NATO's capability to adapt and carry on as a determined alliance. A compromise would mean muddling through, but this confusion only harms NATO.
The current crisis stirred by Russia consolidates the return to traditional power politics in Europe with conventional, nuclear and hybrid means. It forces the traditional questions of war and peace, sovereignty and existential threats back on Europe’s agenda.
Consequently, this confirms the path of strategic adaptation that NATO allies have chosen since the annexation of Crimea in 2014 and the refocusing and (sometimes painful) re-learning of deterrence and collective defense in Europe. Yet, it also underlines that European allies have been too slow in implementing their homework, such as improving readiness, responsiveness and investing into their military.
Sovereignty and the free choice of alliances are non-negotiable rights, be it for countries actively seeking membership, like Ukraine, or those not yet decided, like Finland and Sweden. Yet, both Ukraine and NATO knew that Ukraine’s accession was not to happen anytime soon. Both sides are not yet ready for it. Instead, NATO has to define how to politically and militarily meaningfully support 1) Ukraine and Georgia, who have a promise of membership without a timetable and suffer from Russian pressure; 2) Bosnia, who has a Membership Action Plan but makes little progress; and 3) countries, like Sweden and Finland, which have not (yet) applied for membership but NATO has a close interest in cooperating with.
Vladimir Putin’s latest actions against Ukraine, violating its sovereignty, territorial integrity and withholding the right to choose its own path, goes against the fundamentals of international law. NATO has been transparent and pretty clear regarding the requirements for membership and its Open Door Policy. Steadfast commitment to these principles is key to Europe’s security, even more so under the current circumstances.
The tense situation on NATO’s borders and Russia’s behaviour towards sovereign democratic countries, once more underlines that NATO is indispensable to the security of its members. The evolving situation at the moment highlights that the Alliance always needs to be vigilant and that the new Strategic Concept should address the need for a shared understanding and structural consultations within the NATO on threats in its (near) neighbourhood (i.e., the Arctic, Western Balkans, MENA/Sahel). This should include mapping the possibilities for adversaries to create instability or proxy conflict in its neighbourhood.
It will also be essential (as the most important part underpinning NATO’s deterrence) to have an understanding of which (hybrid) activities create disunity in the Alliance and to mitigate these weaknesses proactively. Investing into Foresight Analysis and capacities would be paramount to future-proof NATO’s readiness and ability to deal with future security challenges.1
NATO should continue its current support programmes for Ukraine, as it does with other potential applicants and partners. Such programmes, that for example contribute to parliamentary oversight of the armed forces, to professionalisation and to enhanced integrity, improved personnel management et cetera, are of value to Ukraine’s democratisation process, irrespective of the current political turmoil.
Membership will in any case not be on the agenda until progress is made in these ‘technical’ areas. In the meantime nothing should be rushed, promised or done outside regular procedures when it comes to future eventual membership.
NATO should conclude that Russia is a mortal danger to countries outside of the alliance and a serious threat to those inside it. We should continue to argue that any country that meets the membership criteria NATO established in the early 1990s would contribute to security and prosperity in Europe, and we look forward to Ukraine and other countries continuing to make progress towards membership.
Further strengthening of defence and deterrence vis-à-vis Russia has to be NATO’s top priority. Regarding Georgia and Ukraine, the Alliance made a costly mistake at the Bucharest Summit in 2008, offering these states a prospect of membership without a clear path for reaching this objective. The combination of sending a political signal that alerted Russia while expressing unwillingness of NATO to seriously work towards their accession acted as an invitation to Russia to block this path.
Today, it is crucial that the Alliance does not abandon its Open Door Policy, but it also needs to be realistic about Ukraine and Georgia not being ready to join any time soon. Offering the Membership Action Plan should be accompanied with NATO’s capability to actually defend these countries, which the Alliance is not prepared to do. That said, it is important that NATO allies support Ukraine to strengthen its defence capability, which helps deter Russia’s further aggression.
The Ukraine crisis has validated the importance of US leadership in NATO. It should be seen as an impulse towards strengthening NATO’s deterrence and defence posture, which may include more deployments along the eastern flank. The Alliance cannot give in to Russian demands aimed at revising the European security system and ‘rolling back’ NATO’s presence to pre-1997 levels. Readiness for dialogue with Moscow ought to be upheld in the new document, but there has been a widening gap between the topics which the Alliance is willing to discuss and topics interesting for Russia.
As regards Ukraine and Georgia, disavowing NATO’s Open Door Policy under the pressure of Russia’s coercive diplomacy is not possible. Some member states remain rhetorically in favour of fast action on membership, but others have doubts about the wisdom of eastern enlargement. Maintaining cohesion among the Alliance’s thirty member states remains essential, which makes offering more assistance to partners – but not fast-track membership – the most prudent option.
An emphatic ‘no’ to the question posed. Quite simply, there is no NATO consensus on membership for Ukraine and Georgia and I cannot see any circumstances in which there will be.
Maintaining the pretence of phony enlargement sends dangerous signals to Moscow and has been the root cause of the Russo-Georgian war of 2008, the annexation of Crimea in 2014, and today’s Ukraine crisis. Russian behaviour is inexcusable, and Moscow does not have a veto on enlargement – but NATO is creating an argument over a matter where its defence of principle is well ahead of its practical intentions.
It is hard to think of a diplomatic way out of the current crisis with Russia that does not include at least a moratorium on Ukraine’s (and Georgia’s) membership of NATO. This should be acceptable to NATO if it is part of a broader dialogue with Russia on European security-related issues: a restored CFE treaty, a restored and amended INF treaty, and military-to-military contacts (coupled with transparency and verification measures). Russia should give credible guarantees on these issues, accept that a degree of proportionality in the Alliance’s defence and deterrence deployments to central-eastern allied states is unavoidable, and most fundamentally stop supporting dubious separatism in Donbas and actively restore these regions to Kyiv’s control.
If diplomacy fails and Russia does attack, NATO should significantly bolster its defence and deterrence assets in central-eastern allied states and continue to give Ukraine the limited assistance it has provided so far. Putting forward membership prospects during an invasion by Russia would be absurd, although the commitment made in Bucharest in 2008 (where NATO allies welcomed Ukraine's and Georgia's Euro-Atlantic aspirations for membership and agreed that these countries will become members of NATO2
) cannot be openly dropped. In the near future, conditions on the ground may have changed to the extent that a concrete membership prospect for Ukraine might become strategically feasible (and sensible) for NATO. As of now, it is not.
NATO made a mistake in 2008 when it boldly declared that Ukraine and Georgia will become members. In reality, NATO allies were not in agreement on this question. Moreover, Ukraine and Georgia were hardly ready to be serious candidates for membership of the Alliance. Today, NATO should not repeat its mistake. There should be no Membership Action Plan for the two countries, and the Alliance would be wise to let time counsel policy.
That said, NATO must uphold the principle that countries remain free to choose alliances, since the Russian alternative of a Europe divided in spheres of interests runs counter to Europe’s current security order. Giving in to Russia today would invite the moral and perhaps political collapse of the Alliance. The sound policy for NATO is therefore to support Ukraine’s and Georgia’s sovereignty and let time shape these countries’ political development and outlook.
At least two sets of long-term lessons can be drawn from the current crisis over Ukraine. First, the West and Russia are going to confront each other over spheres of influence as long as President Putin is in power. Russia has clearly refused the constitution of democratic regimes on its Western border that would be considered as anti-Russian. Ukraine is existential in this respect, and Russia will do whatever it takes to prevent Ukraine’s ‘Westernisation’.
The second lesson is that Ukraine will not join the Alliance any time soon. NATO’s Open Door Policy is not to be reneged, but allies will not risk a military confrontation with Russia over enlargement. Instead, NATO will assist Ukraine in various ways, and aims to prevent spill-over to NATO territory of any Russian incursion – of a military or hybrid nature – into Ukraine. In the shorter term, it is difficult to see what can be achieved through dialogue with Russia.3
- 1The views expressed in this article are solely those of the author in her personal capacity and do not in any way express the views of the Her Majesty’s Government, or any other entity.
- 2NATO, ‘NATO decisions on open-door policy’, 3 April 2008.
- 3The views expressed in this article are the responsibility of the author and do not necessarily reflect the opinions of the NATO Defense College, or the North Atlantic Treaty Organization.
3 Comments
Load comments
Ukraine
Ukraine.
De laatste dagen zijn we getuigen van de Macho taal van de grote Wereldleiders tegen de Russische invasie in Ukraine. Geen enkele poging om te begrijpen waarom of na te denken hoe constructief te handelen.
Het is een toonbeeld van onbegrip en minachting voor de Russische geschiedenis en cultuur.
Toen de geallieerden landde in Normandië waren de Russen al 2 jaar in oorlog aan het Oostfront. 80% van de verliezen van de Duitsers kwam voor rekening van de Russen. De Russen verloren wel 30.000.000 mensen in die oorlog. De 2e Wereldoorlog werd in Rusland beslist. Heel veel van die slachtoffers vielen ook in het gebied van de Ukraine.
De Westerse Wereld heeft de offers van Rusland nooit benoemd of heeft zijn erkenning uitgesproken.
Tot op de dag van vandaag onbenoemd. Het is een dolksteek voor de troste Russen.
De grote volksheld van de Russen is Alexander Nevski. In 1240 versloeg hij de indringers in het gebied van de Ukraine en legde de grondslag voor het uiteindelijke Russische Rijk.
In de Westerse Wereld onbekend en onbenoemd.
In 1925 maakte de Russische regisseur Sergej Eisenstein (1898-1948) de film, Pantserkruiser Potemkin. Het vertelt het verhaal van de eerste grote volksopstand in 1905 in Odessa, Ukraine. De Russen beschouwen dit als de eerste Revolutiepoging in Rusland. De film is de allerbeste film ooit gemaakt! Vrijwel onbekend in het westen en al helemaal bij onze Wereldleiders.
Als het aan onze Wereldleiders ligt gaan we nu een economische of echte oorlog voeren met miljoenen slachtoffers en onnoemelijke schade. De wapenfabrikanten likken hun vingers af.
Gebruik je verstand en begrip en ga echt praten en begrijpen.
Nederland zou wel eens de beste partij kunnen zijn. We hebben een gezamenlijke geschiedenis, begrijpen de cultuur redelijk en hebben geen belangen.
navo
De westerse diplomatie heeft gefaald.
Met zijn agressieve uitbreidingsfilosofie heeft de NAVO , als vredelievende internationale organisatie , slechts olie op het vuur gegooid. De stelling dat ieder land het recht heeft om lid te worden van een internationale organisatie is overigens een misvatting. De Articles of Agreement en een weloverwogen inschatting van een geo=politieke situatie bepalen de besluitvorming van een organisatie.
Hoe nu verder met Rusland
Hoe nu verder met Rusland?
Het beleid van de Verenigde Staten ten aanzien van de Sovjet-Unie is naar de ideeën van George Kennan vormgegeven als 'een geduldige maar stevige en waakzame beheersing van Russische expansieve tendensen'. Daartoe riep hij op tot het tegengaan van "Sovjetdruk tegen de vrije instellingen van de westerse wereld". Dit beleid werd bekend als dat van ‘Containment’, insluiting.
Een dergelijk beleid, voorspelde Kennan, zou "tendensen bevorderen die uiteindelijk hun uitlaatklep moeten vinden in ofwel het uiteenvallen of de geleidelijke afzwakking van de Sovjetmacht."
Uitbreiding werd gedefinieerd als afwijkend van de wereldorde zoals gedefinieerd in Jalta.
In welke mate insluiting inderdaad heeft geleid tot het uiteenvallen van de USSR en het afzwakken van de Sovjetmacht, is een vraag waarop het antwoord buiten het bestek van dit artikel valt. Feit is dat dit het officiële beleid van de VS is sinds het begin van de jaren vijftig en dat de USSR in de jaren negentig uiteenviel.
De overeenkomst van Jalta die het naoorlogse Europa opdeelt in invloed gebieden tussen de USSR en het Westen is niet vervangen door een Europese Veiligheidsregeling die de instemming had van de Russische Federatie. In plaats daarvan werden alle nieuwe soevereine staten als autonoom beschouwd in hun veiligheidsbeslissingen en werd de Russische Federatie niet langer als een vijand beschouwd.
Veiligheidsbedreigingen uit de voormalige USSR-landen werden beschouwd in termen van het beheersen van de achteruitgang, zoals in het geval van het voormalige Joegoslavië.
De speciale militaire operatie, die op 24 februari door de Russische Federatie is gelanceerd, is een radicale afwijking van de vermeende nieuwe Europese orde. Een orde waarin commerciële en culturele verbondenheid met Rusland moest leiden tot een democratisch Rusland en een gemeenschappelijk begrip van de Europese orde.
Want de Russische room werd verwoord door premier Medvedev: een door Rusland gedomineerd Eurazië van Lissabon tot Vladivostok.
Dit alles was een wake-up call voor het Westen en zette de NAVO aan tot het herdefiniëren van haar missie en lidmaatschap.
De ‘Containment’ is sterker terug dan voorheen, omdat de NAVO nu de facto verwikkeld is in een militair conflict met de Russische Federatie middels de oorlog in Oekraïne.
Maar wat nu te doen? Het antwoord op die vraag is hoe we de potentiële dreiging van de Russische federatie analyseren. De feiten zijn dat Rusland de aanwezigheid van Russischsprekende minderheden in heel Europa heeft gebruikt om afgescheiden regio's te creëren en de betreffende staten te verzwakken. Dit past in de geschiedenis van Rusland, dat sinds de middeleeuwen een constante expansie heeft gekend, aangevuld met keizerlijke ambities aan het einde van de 19e eeuw. De communistische leiders die de tsaren opvolgden, zetten dit gedrag voort.
Dus waarom zou het nu veranderen, terwijl het optreden van de huidige Russische Federatie zo mooi in de traditie past.
De dreiging die uit het Russische gebied komt, komt dus niet van de leiders als individuen, en is ook niet gecreëerd door de ideologie die aan de macht is. Het is de enorme omvang en het bestaan zelf van Rusland gecombineerd met de heersende cultuur die de dreiging vormt. En die met een zekere regelmaat tot uiting komt in militaire expansieve actie.
Die dynamiek in bedwang willen houden, is een logische gedachte. Maar kunnen we de dreiging wegnemen. De fundamentele dreiging zal pas verdwijnen als de Russische Federatie verandert, verdwijnt of aanzienlijk kleiner wordt.
Dat kan worden bereikt doordat het Westen op zijn beurt de afgescheiden regio's steunt en allerlei bewegingen bevordert die het uiteenvallen van de Russische Federatie ondersteunen.
Door dat echter te doen, zou het Westen werkelijkheid maken wat nu slechts een leugen van het Russische regime is: dat het Westen en de NAVO een existentiële bedreiging vormen voor Rusland en dat de volkeren van de Federatie zich rond de vlag moeten scharen om de Moederland.
De paradox is dat om het belang van het Westen, het veranderen of zelfs uiteenvallen van de Russische Federatie, te dienen, daartoe geen actief beleid voor zou moeten worden ontwikkeld.
De Russische Federatie kan alleen van binnenuit veranderen, omdat de Federatie bijvoorbeeld niet levert wat haar mensen verwachten, omdat ze te groot is, omdat ze niet-Russische minderheden onderdrukt enz.
De USSR viel uiteen omdat het communisme niet meer het antwoord was op de problemen waarmee de Russische samenleving werd geconfronteerd. Het werd niet vernietigd door de NAVO, maar het brokkelde af door zijn inefficiëntie.
De Speciale Militaire Operatie zal gevolgen hebben binnen Rusland, de leden van het kleptocratische regime zullen de sancties niet leuk vinden, tegenstellingen zullen scheuren veroorzaken, uiteindelijk moeten de Russen en andere mensen van de Federatie de verantwoordelijkheid nemen voor wat hun land heeft gedaan.
Waarheidsvinding zal moeten plaats vinden.
Maar dat moeten de Russen en de andere volken zelf doen in hun politieke context.
Dat kan wel even duren, de propaganda is allesoverheersend.
In de tussentijd moet het Westen zich houden aan de woorden van Kennan die inperking promootte om “tendensen te bevorderen die uiteindelijk hun uitlaatklep moeten vinden in ofwel het uiteenvallen of de geleidelijke afzwakking van de Sovjetmacht.”
‘Containment’ gekoppeld aan isolatie lijkt daarom weer een goede strategie nu de verandering door handel gefaald heeft.
Het vereist evenwel veel zelfbeheersing, vastberadenheid en geduld.
Add new comment