Het VK in de EU: Halfslachtig lid van 1973 tot 2020

Het Verenigd Koninkrijk is sinds de toetreding in 1973 altijd een halfslachtig lid van de EU geweest. Ivo van de Wijdeven schetst in een historische analyse de perikelen van het Britse EU-lidmaatschap. 1

Direct na de Tweede Wereldoorlog waren de Britten voorstander van Europese integratie. Een verenigd en welvarend Europa werd gezien als de beste verdediging tegen het communisme én een mogelijkheid om West-Duitsland opnieuw op te bouwen tot een sterk land zonder dat het opnieuw een gevaar zou worden voor zijn Europese buren.

Churchill pleitte in een toespraak in 1946 voor de vorming van een Verenigde Staten van Europa. Hij tekende daarbij wel uitdrukkelijk aan dat hij het Verenigd Koninkrijk niet als onderdeel van Europa zag. De Britten fantaseerden vlak na de Tweede Wereldoorlog nog over een wereld verdeeld in drie machtsblokken: de Verenigde Staten, het Britse Empire en de Sovjet-Unie. De toespraak van Churchill resulteerde uiteindelijk in de vorming van de Raad van Europa, die nog steeds de bevordering van democratie, mensenrechten en rechtsstaat als voornaamste doelstelling heeft.

Nadat de machtsbalans in Europa militair was vastgelegd, verdween de Britse interesse in Europese integratie als sneeuw voor de zon

Vaak wordt vergeten dat het Verdrag van Brussel in 1948 niet alleen het fundament vormde van de NAVO, maar ook van de West-Europese Unie (WEU). Het was de bedoeling om een Europese Defensiegemeenschap (EDG) te vormen met één Europees leger van maar liefst veertig divisies, dat de legers van Frankrijk, West-Duitsland, Italië, Nederland, België en Luxemburg moest vervangen. De EDG zou als Europese tak binnen de NAVO functioneren. De Britten waren echter van meet af aan niet van plan om deel te nemen aan de EDG en toen ook de Fransen koudwatervrees kregen, bleek zuiver Europese militaire samenwerking een doodlopende weg. De WEU werd een schone slaapster, die in 2011 geruisloos op zou gaan in de Europese Unie.

De NAVO werd hét raamwerk voor militaire samenwerking binnen Europa. West-Duitsland trad in 1955 toe tot het bondgenootschap. Volgens de Britten was de machtsbalans op het Europese vasteland daarmee verzekerd. Of, zoals de eerste Britse secretaris-generaal van de NAVO het kernachtig verwoordde: de NAVO hield 'de Amerikanen erin, de Russen eruit en de Duitsers eronder.'

Nadat de machtsbalans in Europa militair was vastgelegd, verdween de Britse interesse in Europese integratie als sneeuw voor de zon. Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland, België en Luxemburg besloten met de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) het economische pad te gaan bewandelen, maar het Verenigd Koninkrijk hield zich afzijdig. Landen die deelnamen aan de supranationale EGKS kozen er namelijk voor om nationale soevereiniteit in te leveren, want het samenwerkingsverband had tevens tot doel om oorlog tussen Duitsland en Frankrijk onmogelijk te maken door de strategisch belangrijke productie van kolen en staal onder een ‘Hoge Autoriteit’ te plaatsen. De EGKS vormde daarmee de eerste kleine stap op weg naar een toekomstige Europese federatie.

De Britten besloten bewust buitenboord te blijven. Zij waren zeker bereid tot samenwerking, bijvoorbeeld in de NAVO en de Raad van Europa, maar wensten geen nationale soevereiniteit op te geven. Het Verenigd Koninkrijk was niet verslagen of bezet, zoals West-Duitsland, en deelname aan een politieke unie zou in Britse ogen iets repareren wat niet kapot was.

Grootmacht spelen kostbare aangelegenheid
Het duurde niet lang voordat het Verenigd Koninkrijk werd ingehaald door de keiharde realiteit. Het verval van de geopolitieke en economische positie van het Verenigd Koninkrijk was al tijdens de Tweede Wereldoorlog onherroepelijk ingezet. Grootmacht spelen bleek een kostbare aangelegenheid, zeker in combinatie met de naoorlogse welvaartsstaat. De staatsschuld groeide enorm. Mede door het uiteenvallen van het Britse Empire kende de export naar het Britse Gemenebest een sterk dalende trend. Dankzij het Wirtschaftswunder dreigden de Britten economisch achterop te raken op de Duitsers. Het belang van het Europese vasteland als handelspartner groeide. Al snel handelde het Verenigd Koninkrijk meer met de EEG dan met het Gemenebest.

Het EEG-lidmaatschap leek de oplossing voor de Britse problemen. In 1961 diende het Verenigd Koninkrijk dan ook zijn formele aanvraag in. De belangrijkste drijfveer was economisch van aard - de gemeenschappelijke markt lonkte - maar er speelden ook politiek-strategische motieven mee. Na het verlies van het Britse Empire hoopten de Britten ook de sleutelrol die ze sinds de zeventiende eeuw op het Europese vasteland hadden gespeeld terug te winnen. De vrees voor supranationalisme was kleiner geworden vanwege de Franse president De Gaulle, die Europa meer richting intergouvernementele samenwerking tussen de lidstaten had gestuurd. De Gaulle streefde naar 'een Europa van de vaderlanden' in plaats van 'een Europa van de bureaucraten.' Een Europese federatie, een Verenigde Staten van Europa, leek ver weg.

Groot was de teleurstelling in het Verenigd Koninkrijk toen juist De Gaulle een veto uitsprak over het Britse lidmaatschap van de EEG. Hij wilde de Franse machtspositie in Europa – met een Frans kernwapen militair superieur aan aartsvijand Duitsland en tegelijkertijd genietend van vruchtbare economische samenwerking – niet zomaar prijsgeven. De Britten hadden de boot gemist. Ook een tweede aanvraag in 1967 werd door De Gaulle afgewezen. Pas na diens aftreden in 1969 was de weg vrij voor Britse toetreding. Er volgde een verhit debat in het Britse Lagerhuis over het lidmaatschap, dat pas in 1971 werd afgerond.

'Eurosclerose' na EEG-lidmaatschap
In 1973 trad het Verenigd Koninkrijk - samen met Denemarken en Ierland - toe tot de EEG. Maar nog geen twee jaar later bleek de Britse maatschappij tijdens een referendum verdeeld over het lidmaatschap. Voorstanders benadrukten vooral de zegeningen van de gemeenschappelijke markt, tegenstanders waarschuwden angstvallig voor het overdragen van nationale soevereiniteit. 'Europa' werd in de hoofden van de Britten vooral een optelsom van voor- en nadelen. In de eerste opiniepeilingen gaf twee derde aan tegen te zullen stemmen, maar dankzij een uitgebreide voorlichtingscampagne stemde uiteindelijk twee derde voor het Britse lidmaatschap.

In de NAVO hadden de Britten hun lot al militair verbonden aan het Europese vasteland en in de EEG deden ze dat ook op economisch vlak. Die keuze was door het verlies van het Britse Empire onvermijdelijk geworden, ook al hebben veel Britten nog tot op de dag van vandaag last van fantoompijn. Die pijn werd mede veroorzaakt door het feit dat het EEG-lidmaatschap in eerste instantie niet veel veranderde aan de economische malaise waarin het Verenigd Koninkrijk - ooit 's werelds grootste industriemacht - verkeerde. De belofte van economische groei had de doorslag gegeven bij de Britse keuze voor het EEG-lidmaatschap, maar toen het Verenigd Koninkrijk toetrad zuchtte heel West-Europa onder de gevolgen van een oliecrisis. De jaren van schijnbaar onbeperkte groei waren voorbij en het Europese project vertoonde tussen 1973 en 1983 zelfs dusdanig weinig dynamiek dat er ook wel werd gesproken van 'Eurosclerose'.

De weerstand van Thatcher
In het Verenigd Koninkrijk maakte de in 1979 aangetreden strijdlustige premier Margaret Thatcher ondertussen schoon schip. Zij geloofde heilig in vrijhandel en de regulerende kracht van de markt. Privatisering, deregulering, bezuinigingen op de publieke sector en beperking van de rechten van werknemers waren volgens haar het medicijn dat het Verenigd Koninkrijk er bovenop zou helpen.

In haar beginjaren was Thatcher pro-Europees. De gezamenlijke markt was immers een vrijhandelszone. En om dezelfde reden stemde ze in 1983 in met de Europese Akte, die voorzag in de creatie van een interne markt voor het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen, zonder nationale grenzen of belemmeringen. Wel wist ze een korting te bedingen op de relatief grote Britse bijdrage voor het gemeenschappelijke landbouwbeleid.

Vanaf het begin van haar derde regeertermijn in 1987 groeide Thatchers weerstand tegen Europa. De Europese Akte was tot haar tevredenheid een intergouvernementele overeenkomst, maar de Europese Commissie zag die als opmaat naar de vorming van een politieke unie, de grote Europese belofte die sinds het mislukken van de EDG onvervuld was gebleven. De Akte voorzag in een samenwerkingsverband voor de coördinatie van buitenlands beleid en daarnaast lanceerde de Europese Commissie ook plannen voor de handhaving van sociale rechten en de instelling van een Europese monetaire unie, uitmondend in één Europese munt.

Dat ging niet alleen lijnrecht in tegen Thatchers eigen beleid, maar zou - vooral in het geval van één Europese munt - een aanzienlijke overdracht van nationale soevereiniteit met zich meebrengen. In een vurige toespraak in Brugge kantte ze zich in 1988 tegen de Commissie: 'We hebben niet met succes de invloed van de staat in Groot-Brittannië teruggedrongen om nu te merken dat die opnieuw wordt opgedrongen, maar dan op Europees niveau, door een Europese superstaat die een nieuwe dominantie uitoefent vanuit Brussel.'

De Britse bedenkingen bij de Europese integratie waren weer helemaal terug en zouden het politieke debat vanaf dat moment blijven domineren. Thatcher benadrukte in haar toespraak ook dat de 'Britse bestemming binnen Europa lag als onderdeel van de gemeenschap', maar binnen die gemeenschap zouden de Britten voortaan streven naar een uitzonderingspositie.

Wantrouwen als constante in de Britse politiek
Achtereenvolgende Britse regeringen namen een ambivalente houding aan ten opzichte van de Europese samenwerking. Die kwam na het einde van de Koude Oorlog in een stroomversnelling terecht, maar met uitzondering van de Britse premier Tony Blair kozen Thatcher en haar opvolgers er over het algemeen voor om tegen de stroom in te roeien. Thatcher zelf was in haar laatste regeringsjaren fel gekant tegen de Duitse eenwording, omdat zij vreesde voor Duitse economische en politieke dominantie in Europa. Thatcher was misschien wel de belichaming van het Britse sentiment dat de Tweede Wereldoorlog juist was uitgevochten om de Duitsers eronder te krijgen en te houden.

De Fransen deelden dat gevoel, maar hadden goede ervaringen met de inkapseling van Duitsland in het Europese samenwerkingsverband. De Duitse eenwording werd uitgeruild voor een economische en monetaire unie. Aangezien Thatchers sentimenten niet breed werden gedeeld in de rest van Europa, werden haar bezwaren weggewuifd. Het wantrouwen jegens Duitse ambities in Europa bleef wel een constante in de Britse politiek.

Met het Verdrag van Maastricht werd het ingewikkelde stelsel van Europese Gemeenschappen omgesmeed tot een Europese Unie, die in daaropvolgende verdragen steeds verder werd gestroomlijnd en verdiept. Het Verenigd Koninkrijk wist in dat proces voor zichzelf op cruciale punten 'opt outs' binnen te slepen, regelingen waardoor de Britten niet mee hoefden te doen met bepaalde afspraken. In eerste instantie ondertekenden ze het hoofdstuk over sociale rechten niet. Toen het Verdrag van Schengen in 1995 in werking trad en de fysieke binnengrenzen op het Europese vasteland verdwenen, handhaafden de Britten hun grenscontroles.

De belangrijkste uitzondering betrof echter de gemeenschappelijke munt. Na de invoering van de euro, bleven de Britten trouw aan het Britse pond. De Britten bleven buiten de eurozone, het meest prestigieuze Europese samenwerkingsproject. Juist op het punt waar de lidstaten van de EU het hechtst met elkaar verbonden waren, bleven de Britten aan de zijlijn toekijken.

Bedilzucht van 'Brussel'
Op andere punten moesten de Britten als volwaardig lid van de EU natuurlijk wel voldoen aan het steeds verder uitdijende pakket aan Europese wet- en regelgeving, dat ook binnenlands, veiligheids- en justitiebeleid ging omvatten. Achtereenvolgende Britse regeringen dachten en beslisten echter zelf mee over dat pakket. Mede daardoor raakten de Verenigde Staten van Europa vanaf het Verdrag van Maastricht steeds verder buiten beeld.

Toch bleef de Britse argwaan voor de door Thatcher geschetste Europese superstaat groot, vooral bij eurosceptische Conservatieven in het Britse parlement en de beruchte Britse tabloids. Zij schetsten het beeld van een EU die zich met alle aspecten van het dagelijks leven bemoeide. Zelfs de vorm van bananen in de groentewinkel op de hoek zou niet veilig zijn. Het Verenigd Koninkrijk moest daarom de Britse nationale soevereiniteit met hand en tand verdedigen tegen de bedilzucht van 'Brussel'.

Uitbreiding vormde een natuurlijke tegenhanger van de in het Britse parlement zo gewantrouwde verdieping

In werkelijkheid had (en heeft) Brussel helemaal geen zeggenschap over de vorm van bananen. De Europese regels namen vooral handelsbelemmeringen binnen de EU weg. De interne markt zonder nationale belemmeringen werd grotendeels voltooid en ook het Verenigd Koninkrijk profiteerde volop van de voordelen, precies zoals Thatcher het wenste. Al snel ging ruim de helft van de Britse export naar de EU.

Hartstochtelijk voorstander van EU-uitbreiding
De Britten waren wel hartstochtelijk voorstander van de uitbreiding van de EU met de landen die na de Koude Oorlog waren losgebroken uit de Russische invloedssfeer. In 1989 telde de Europese Gemeenschappen nog twaalf leden, maar in 2013 trad Kroatië als achtentwintigste lid toe tot de EU. Uitbreiding vormde een natuurlijke tegenhanger van de in het Britse parlement zo gewantrouwde verdieping. Die Britse strategie had succes. De uitbreiding van de EU resulteerde in een meer omslachtige, minder samenhangende en economisch minder evenwichtige unie.

Vooral tijdens de financieel-economische crisis die in 2008 begon en de migratiecrisis vanaf 2015 bleek hoe moeilijk het was om met achtentwintig lidstaten tot overeenstemming te komen, als dat al lukte. Vanuit Londen kon men met enig leedvermaak toekijken. De Britse opt outs hadden juist precies betrekking op deze twee probleemgebieden en maakten het mogelijk om een eigen koers te varen. Groot-Brittannië was door de grenscontroles afgegrendeld voor illegale migratie en dankzij de eigen munt konden de Britten een eigen monetair beleid volgen.

Europese samenwerking altijd een open zenuw
Het Verenigd Koninkrijk is sinds de toetreding in 1973 altijd een halfslachtig lid van de EU geweest. De discussie over de kosten en baten die voorafging aan de toetreding en die in aanloop naar het referendum in 1975 nog eens dunnetjes werd overgedaan, verstomde nooit. Niet in het Britse parlement, waar de Europese samenwerking altijd een open zenuw was, en niet in de door de tabloids gevoede publieke opinie. In de Britse samenleving kwam er na 2004 nog een belangrijk element bij in de discussie: de immigratie vanuit de EU.

De migranten uit de rest van de EU kregen de schuld van dalende lonen, verschraling van de publieke sector en verdringing op de woningmarkt

De interne markt voorzag namelijk niet alleen in een vrij verkeer van goederen, diensten en kapitaal, maar ook van personen. De Britse grenscontroles konden niets veranderen aan het feit dat inwoners van de nieuwe lidstaten in groten getale naar het Verenigd Koninkrijk trokken. In plaats van de verwachtte jaarlijkse toestroom van 15.000 migranten, werden dat er in de eerste twee jaar meer dan 400.000. Polen werden de grootste buitenlandse bevolkingsgroep in het Verenigd Koninkrijk. De migranten uit voornamelijk Oost-Europa leverden een belangrijke bijdrage aan de Britse economie, volgens sommige schattingen twintig miljard pond tussen 2001 en 2011, en vulden tekorten op de arbeidsmarkt op, vooral in de zorg.

Maar dat was niet het beeld dat in de Britse samenleving leefde. De migranten uit de rest van de EU kregen de schuld van dalende lonen, verschraling van de publieke sector en verdringing op de woningmarkt. Daarbij werd voor het gemak voorbij gegaan aan het feit dat die ontwikkelingen in de kern veroorzaakt waren door het door Thatcher ingezette privatiserings- en dereguleringsbeleid en verergerd werden door het beleid van de Britse regering na de financieel-economische crisis van 2008. Hoewel het Verenigd Koninkrijk een eigen monetair beleid kon volgen, trok de economische crisis een zware wissel op de Britse samenleving. Die zucht onder toegenomen ongelijkheid, werkloosheid en armoede.

'Take back control'
Toen de Britse premier David Cameron uit partijpolitieke overwegingen besloot tot het houden van een referendum over het Britse lidmaatschap van de EU, greep de eurosceptische vleugel van zijn partij die kans met beide handen aan. Immigratie uit de EU werd dankbaar toegevoegd aan het traditionele rijtje van onheil uit Brussel, dat met al dan niet gefingeerde voorbeelden werd opgeblazen tot gigantische proporties. Onder het mom van 'Take back control' werd de Britse samenleving een worst voorgehouden: wanneer het Verenigd Koninkrijk de nationale soevereiniteit zou herwinnen door uit de EU te stappen, zouden alle Britse problemen als sneeuw voor de zon verdwijnen.

De tegenstanders van een Brexit benadrukten vooral de als desastreus voorspelde economische gevolgen, waardoor de maatschappelijke discussie van het Britse referendum in 1975 nog eens dunnetjes werd overgedaan. En net als toen bleek de Britse samenleving in 2016 verdeeld: 51,9% stemde 'leave', 48,1% koos voor 'remain'. Jongeren, hoger opgeleiden en de inwoners van de grote steden kozen massaal voor het EU-lidmaatschap, maar zij legden het af tegen ouderen, lager opgeleiden en de inwoners van de rest van Groot-Brittannië.

Ondanks deze verdeeldheid heeft de Britse regering sinds het referendum stug doorgewerkt aan het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU. Hoe de toekomstige relatie met de EU er op lange termijn uit gaat zien, weet nog niemand. Het is echter onvermijdelijk dat de band tussen Groot-Brittannië en het Europese vasteland zal veranderen. De moeizame onderhandelingen over het Britse vertrek uit de EU hebben aan beide zijden van het Kanaal diepe sporen nagelaten. Het is te hopen dat het naderende einde van een moeizaam verstandshuwelijk geen vechtscheiding wordt. Daarom is hoog tijd om juist meer energie te steken in de toekomstige relatie tussen het Verenigd Koninkrijk en de EU.

• 1Deze analyse is een sterk ingekorte versie van twee hoofdstukken van De nieuwe rafelrand van Europa – De eeuwenlange voorgeschiedenis van Brexit en Trump van Ivo van de Wijdeven, dat onlangs is verschenen bij Spectrum.