Europees antwoord nodig op Chinees industriebeleid
Analyse Europese Zaken

Europees antwoord nodig op Chinees industriebeleid

03 Jul 2018 - 09:32
Photo: © See-Ming Lee / Flickr
Terug naar archief

De ontwikkeling van de ‘Nieuwe Zijde Route’ – internationaal onder de term BRI (Belt and Road Initiative) bekend – is een manifestatie van China’s opkomende economische en politieke macht, die voor het Westerse bedrijfsleven zowel kansen als bedreigingen biedt en als zodanig veel aandacht krijgt. Minder bekend is een nieuwe vorm van Chinese industriepolitiek die voor Westerse bedrijven mogelijk meer bedreigingen zal opleveren dan dat het kansen biedt. Een antwoord door de Europese Unie op het gebied van tegengesteld industriebeleid is politiek niet populair, en zeker niet in Nederland. Maar het is van het grootste belang dat het Westen beseft wat er op het spel staat en tegenbeleidsmaatregelen neemt.

Het ‘Made in China 2025’-project (MiC 2025), dat in mei 2015 werd aangekondigd, heeft als economisch en maatschappelijk doel de maakindustrie in China innovatief en duurzaam te maken. Kwaliteit dient boven kwantiteit te komen staan, de structuur van de Chinese industrie dient verbeterd te worden en er moet menselijk talent worden gekweekt.

MiC2025: mix van modernisering van klassieke maakindustrie en digitale kennisindustrie
In MiC 2025 krijgen tien bedrijfstakken prioriteit. Dat zijn: nieuwe informatietechnologie; geautomatiseerde werktuigmachines en robotisering; apparatuur voor lucht- en ruimtevaart; maritieme apparatuur voor zeevaart; modern spoorwegmaterieel; door nieuwe energiebronnen aangedreven voertuigen; stroomvoorzieningsapparatuur; landbouwmachines; nieuwe materialen; en biofarmaceutische en geavanceerde medische producten. Ontwikkeling van deze bedrijfstakken zou tot een meer efficiënte en geïntegreerde maakindustrie kunnen leiden, die in het hoogst ontwikkelde deel van de mondiale productieketens kan opereren.

Maar als men de tien genoemde bedrijfstakken nader beschouwt, springt toch wel meteen een duidelijke strategische component in het oog. Beijing wil dat Chinese bedrijven in deze bedrijfstakken een leidende rol op wereldschaal zullen gaan spelen. MiC 2025 is een mix van modernisering van klassieke maakindustrie en digitale kennisindustrie.

MiC 2025 vervangt een in 2010 aangekondigd plan voor steun aan zeven ‘Strategische Opkomende Industrieën’ die als essentieel werden beschouwd voor de ontwikkeling van een geavanceerde economie. Centraal in dit plan stond het begrip innovatie, te bereiken door middel van investeringen in R&D, accumulatie van Intellectueel Eigendom, het vaststellen van Technische Standaarden en door buitenlandse bedrijven toegang te verlenen tot de Chinese markt in ruil voor het leveren van technologie.

MiC 2025 gaat echter veel verder. Het beoogt beheersing van het gehele productieproces, en niet slechts ontwikkeling van innovatie. Ook worden eisen geformuleerd voor kwaliteit en duurzame productie en worden te bereiken doelen voor de jaren 2020 en 2025 aangegeven. Zo wil men in 2025 voor CNC (digitaal bestuurde) machines van Chinese makelij een binnenlands markaandeel van 70% bereikt hebben. Wat dat betreft kan MiC 2025 beschouwd worden als een Tien Jaren Plan. Gezegd wordt dat MiC 2025 is geïnspireerd door het Duitse ‘Industrie 4.0 Plan’, gericht op intelligente productiemethoden.1

 

Chengdu plastics factory
Een plastiekfabriek in de Chinese stad Chengdu. Bron: MKSFCA / Flickr.

Uitdagingen voor Westerse bedrijven
De consequenties van MiC 2025 vormen voor bestaande, vaak Westerse, bedrijven duidelijk een grote concurrentie uitdaging. Concurrentie is goed, in de zin dat het tot lagere kosten en technologische vooruitgang leidt. Economisch en maatschappelijk is er vanuit het Westen dan ook weinig tegen MiC 2025 in te brengen. Als men het Chinese bedrijfsleven echter beschouwt als zijnde slechts een hulpmiddel voor de Chinese overheid om eigen politieke doelen te bereiken , is er wel wat meer aan de hand. Laat ons hier wat dieper op ingaan.

De graad van zelfvoorziening van 70% is op diverse manieren te interpreteren, maar kan uitgelegd worden als het door Chinese bedrijven bereiken van een marktaandeel van 70% binnen de bovengenoemde bedrijfstakken. In de praktijk is de kans groot dat dit al tot schending van de WTO-regels leidt.

Hier bovenop komt de wens om een “supermacht binnen de maakindustrie” te worden, die de wereldmarkt in cruciale hightech-bedrijfstakken domineert. Dit kan een existentiële bedreiging worden voor de hightech-economieën van landen als Duitsland, Japan, Korea en de Verenigde Staten. De manier waarop China zijn doelen wil bereiken, is via het opkopen van buitenlandse bedrijven, gedwongen overdracht van technologie en klassieke industriële (inmiddels cyber-) spionage.

Het Westerse concept van de vrije-markteconomie is in China onbekend

Nu zijn overnames, directe buitenlandse investeringen en technologieoverdracht op zich zelf niet illegaal. Liberale ideologie juicht dit alles zelfs toe, ervan uitgaande dat marktkrachten de drijvende factor hierachter zijn. Maar als de drijvende krachten bestaan uit bewust industriebeleid, aangestuurd door een land dat ideologisch niet positief staat ten aanzien van de liberale wereldorde, dient er politiek gereageerd te worden .Directe buitenlandse investeringen in hightech-industrieën, aangestuurd door een buitenlandse overheid, zijn een nieuw fenomeen waar bijvoorbeeld binnen de EU (en dus ook in Nederland) met eigen industriebeleid op gereageerd zou dienen te worden. In 2015 werd een divisie  van het Nederlandse halfgeleider producerende NXP die signaalversterkers voor mobiele telefonie zendmasten  fabriceert, gekocht door  het Chinese Beijing JAC , waarin  de Chinese overheid een belang heeft van 51% (Deze ex-NXP divisie  heet nu Ampleon ). In 2016 werd een tweede divisie, nu een  die halfgeleiders voor automobielen maakt, eveneens aan Beijing  JAC verkocht, nu onder de naam Nexperia. Het lijkt er op dat dit in Den Haag  zonder meer politiek geaccepteerd is, hetgeen toch wel enigszins naïef is.

De argwaan wordt versterkt door het feit dat Westerse bedrijven absoluut geen vrije speelruimte in de Chinese markt hebben. Elk bedrijf van enige betekenis heeft politieke connecties nodig. Dat geldt trouwens ook voor Chinese bedrijven. Het Westerse concept van vrije-markteconomie , met daarin een ‘egaal speelveld’, met zo weinig mogelijk overheidsinterventie en ruim baan voor anonieme marktkrachten (prijs verlagende en kwaliteit verhogende concurrentie) is in China onbekend. Dat betekent ook dat er voor Chinese bedrijven onvoldoende prikkel is om productiviteit verhogende (een vorm van prijsverlaging) en technologie moderniserende (een vorm van kwaliteitsverhoging) investeringen te doen.

Het niveau van automatisering in de Chinese industrie is veel lager dan in Zuid-Korea, Japan, Duitsland en de Verenigde Staten. Op zich is het dus heel begrijpelijk dat de Chinese overheid met een Tien Jaren Plan in de vorm van MiC2025 komt. Een positief punt is dat in MiC2025 ook ruime aandacht wordt gegeven aan milieubeschermende indicatoren, zoals lagere energie-intensiteit, lagere CO2-uitstoot, lager waterverbruik en meer hergebruik van industrieel afval.

Naast de ‘top down’-benadering van MiC2025 is er ook nog het Internet Plus-programma, dat ondanks bovengenoemde marktkrachttekorten uitgaat van ‘bottom up’-initiatieven. Dit programma beoogt een veel verdere digitalisering van de Chinese economie en samenleving. ‘Cloud computing’, veel meer gebruik van Big Data, het Internet of Things (IoT) en e-commerce dienen sterk te worden gestimuleerd. De internetreuzen Tencent en AliBaba dienen hierin een grote rol te spelen.

Shangai Baosteel fabriek
Een staalfabriek in Shanghai. Bron: U.S. Pacific Fleet / Flickr


Financiering van MiC2025
Het is nog niet duidelijk hoeveel geld uiteindelijk aan MiC2025 zal worden gespendeerd. Het ‘Geavanceerde Productie Fonds’2 heeft 20 miljard Yuan (ongeveer 2,7 miljard euro) ter beschikking, maar daarnaast zijn er ook het ‘Nationale IC Fonds’ en het ‘Opkomende Industrieën Investering Fonds’, met respectievelijk 139 miljard Yuan (19 miljard euro) en 40 miljard Yuan (5,4 miljard euro). Het is nog niet bekend of deze fondsen in hun totaliteit worden gebruikt noch over hun tijdspanne. Op de loer ligt het gevaar dat lagere overheden in hun enthousiasme ongecoördineerd ook projecten gaan financieren, met overcapaciteit tot gevolg (zoals men momenteel in de staal-, kolen- en chemische industrie kan waarnemen).

In China is bescherming van gevoelige bedrijfsgegevens praktisch onmogelijk

Dit alles zou zeker kunnen leiden tot tekorten aan geschoold personeel, terwijl een te grote technologische sprong ineens voor veel bedrijven onhaalbaar is. In een rapport van het Duitse Mercator Instituut wordt in het bijzonder de situatie in de bedrijfstak die industriële robots vervaardigt genoemd.3In 2016 zouden in China reeds 800 bedrijven zijn geregistreerd die deze robots ontwikkelen en produceren. Het zou echter heel goed kunnen dat veel bedrijven alleen zijn opgericht om subsidies binnen te halen.

China een onaantrekkelijke omgeving voor digitale productie
In Nederland speelt bescherming van privacy, maar ook van bedrijfsgegevens, een grote rol. ‘Slimme productie’ (smart manufacturing) maakt gebruik van creatie, transmissie en opslag van digitale zakelijke en productie-data. Wat dat betreft vormt China een zeer onaantrekkelijke omgeving voor digitale productie door Westerse private bedrijven. De Chinese overheid beschouwt beheer over de digitale omgeving als cruciaal voor de politieke rol van de communistische partij. Wettelijk worden bedrijven verplicht cruciale versleutelingscodes af te geven.

Bescherming van gevoelige bedrijfsgegevens is dan ook praktisch niet mogelijk. Dat geldt in het bijzonder voor de in de nieuwe Cyber Veiligheids Wet van november 2016 genoemde bedrijfstakken, namelijk communicatietechnologie, energie, transport, waterproductie, financiële diensten en overige nutsbedrijven. Bedrijven in deze sectoren zijn verplicht hun klantengegevens op Chinese servers op te slaan.

Hoewel China in het algemeen het instellen van nationale technische standaarden harmoniseert met bestaande internationale standaarden, worden in sommige strategische bedrijfstakken eigen standaarden ingesteld. Voorbeelden zijn de standaarden voor 4G mobiele netwerken en die voor laadstations voor elektrisch aangedreven voertuigen. Dit maakt het voor Westerse bedrijven heel lastig tot de Chinese markt toegang te krijgen. Het is mogelijk dat dit ook op het gebied van ‘slimme productie’ staat te gebeuren. Thans hebben de internationaal opererende private multinationals op het gebied van ‘slimme productie’ in het algemeen nog een voorsprong, maar de automobielindustrie en machinebouw, de grootste bedrijfstakken in een aantal Europese landen, zoals Duitsland, Italië, Hongarije en Tsjechië, zijn kwetsbaar. In Azië geldt dit voor Japan en Zuid-Korea.

Uitbreiding EU-mededingingsbeleid als antwoord op MiC2025
In de huidige liberale economische wereldorde, met intensieve concurrentie tussen internationaal opererende private technologische bedrijven, zijn opgebouwde dominante posities meestal niet meer van lange duur. Dat is een goede zaak. Voorbeelden zijn IBM, Nokia, Sony, General Motors, RiM (Blackberry!). In de praktijk is er een enorme dynamiek van ‘rise and decline’. Opbouw met staatssteun van dominante posities van bedrijven, uit welk land dan ook, die ondergeschikt zijn aan politieke doeleinden, dient te worden tegengegaan .Dit valt niet onder de noemer van ‘protectionisme’. Overnames en fusies kunnen worden tegengegaan met een beroep op de nationale veiligheid. Dit begrip dient veel verder te gaan dan alleen maar defensie gerelateerde bedrijven, maar ook betrekking te hebben op de gehele cyberomgeving.

De impliciete staatssteun aan Chinese bedrijven,die een dominante positie op de wereldmarkt hebben verkregen, zal het voor andere( niet alleen Westerse) bedrijven zeer moeilijk, zoniet onmogelijk, maken om die dominante positie weer ongedaan te maken. Indien eenmaal de “commanding heights” van de wereldeconomie in handen van louter Chinese bedrijven zijn,is de kans groot dat een onder Chinese leiding staande wereldorde de huidige Liberale economische wereldorde heeft vervangen. In die Chinese wereldorde is zeker geen oog voor onze westerse concepten  van liberale  democratie  en “rule of law”. Ook voor mensenrechten zal minder aandacht zijn.

Dat is zeker geen prettig vooruitzicht voor de lidstaten van de EU. Het is natuurlijk niet efficiënt als iedere lidstaat afzonderlijk gaat pogen de beschikbaarheid van sleuteltechnologieën te borgen. Een meer actieve rol op het gebied van industriebeleid van de Europese Unie zelf is daarom zeer wenselijk. Tot nu toe heeft de Europese Commissie hoofdzakelijk een coördinerende en ondersteunende rol. Het beleid zelf is met name voorwaardenscheppend. Weliswaar  is er het Horizon 2020 programma dat industriële onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten  financieel ondersteunt ,maar dit is vooral gericht op internationale kennisoverdracht. Ook zijn er diverse fondsen als het mkb-fonds COSME, ,gezamenlijke technologie-initiatieven en  kennis- en  innovatie community`s. Uitbreiding van de Europese rol  in het industriebeleid is nodig om de beschikbaarheid van sleuteltechnologieën te behouden . Het gaat er niet om om gevestigde belangen te beschermen. Anderen pleiten in dit verband voor missiegedreven doelen voor de industrie als  bijvoorbeeld duurzame mobiliteit en  voor meer ruimte  binnen de begroting van de EU voor investeringen in het concurrentievermogen van de EU. In het kader van beleidsconcurrentie  zou  daarom krachtige financiële stimulering  (en misschien wel enige  bescherming) van de Europese industrie  juist op het gebied van de tien genoemde bedrijfstakken ,een duidelijk en direct antwoord op het Chinese MiC 2025 initiatief kunnen zijn. Dit zou dan enigszins kunnen worden gemodificeerd of uitgebreid met andere digitale bedrijfstakken.

  • 1. Momenteel is het mode om de Industriële Revolutie van de 18de en 19de eeuw aan te duiden met Industriële Revolutie 1.0. Hierin stond het gebruik van stoommachines centraal. Industriële Revolutie 2.0 geeft dan de introductie van de verbrandingsmotor en van elektriciteit aan het eind van de 19de eeuw aan. Met Industriële Revolutie 3.0 wordt de wijdverbreide invoering van computers en automatisering vanaf ongeveer 1970 bedoeld; en Industriële Revolutie 4.0 de digitalisering met gebruik van geavanceerde sensoren, kunstmatige intelligentie en ‘big data’ vanaf het begin van de 21ste eeuw.
  • 2. Zie ‘Made in China 2025’, MERICS papers on China, nr. 2, december 2016, p. 23. MERICS staat voor het in Berlijn gevestigde Mercator Institute for China Studies, een Duitse denk tank.
  • 3. Zie ‘Made in China 2025’, MERICS papers on China, nr. 2, december 2016, p. 44.4 Voor uitbreiding van de rol van de Europese Unie op het gebied van industriebeleid wordt ook gepleit door Ellen van der Velden en Hilbert de Jong in Economisch Statistische Berichten (ESB), nr.4755 d.d. 8 november 2017, pp.84-87 in hun artikel ”Een nieuwe richting voor het Europese industriebeleid”.Deze laatste alinea is gedeeltelijk op hun bijdrage gebaseerd.

Auteurs

Erik Dirksen
Universitair docent aan de Faculteit Economie en Bedrijfskunde van de Universiteit van Amsterdam