Geen fragmentatie maar herziening van de nieuwe wereldorde

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) publiceerde afgelopen zomer Nederland in een fragmenterende wereldorde. Dit rapport onderzoekt de veranderende machtsverhoudingen in de wereld en de vraag hoe Nederland daarop moet inspelen. In een kritische reflectie benadrukt André Gerrits het belang van een strategie die oog heeft voor de belangen en perspectieven van andere wereldmachten en hoe die van invloed zijn op het succes van het Nederlandse buitenlandbeleid.

Nederland heeft de wind niet langer mee. Met deze frivole vaststelling begint het rapport Nederland in een fragmenterende wereldorde van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Die tegenwind wordt veroorzaakt door ingrijpende mondiale machtsverschuivingen of, zoals de WRR het noemt, door een “fragmenterende wereldorde”.

In grote lijnen komt de analyse erop neer dat de voor ons land gunstige internationale verhoudingen na de Koude Oorlog voorbij zijn. De wereldpolitiek fragmenteert en wordt een stuk grimmiger. Nederland moet opnieuw afwegingen maken tussen de drie essentiële aspecten van zijn veiligheidsbeleid, de 3W’s in het rapport: waarden, welvaart en weerbaarheid.

Volgens de WRR is er sprake van een drievoudige fragmentatie: van machtspolen (de VS, China, India, Rusland, de EU en een reeks middelgrote staten), van machtsuitoefening (in militaire, economische, technologische en andere sferen) en van wereldbeelden (waaronder heel verschillende ideeën worden verstaan). Alleen een “geopolitiek robuust” Nederland – waarin staat en samenleving doordrongen zijn van de betekenis van de mondiale veranderingen – zal aan deze uitdagingen het hoofd kunnen bieden. Het rapport bepleit een 'heel-de-samenleving'-strategie.

Toegankelijkheid en tekortkomingen
De ambitie van de WRR was een bondige analyse te schrijven die toegankelijk is voor een breed publiek. Daar is ze niet helemaal in geslaagd. Het rapport vraagt veel van de lezer. Vooral de voortdurende herhalingen, vaak inclusief verwijzingen, zijn hinderlijk. Het stuk is wel redelijk jargonvrij (met een enkele uitglijder, zoals het “mondiale Noorden”), wat geen geringe prestatie is voor een Nederlandstalige analyse van de wereldpolitiek.

Opvallend is het uitbundige gebruik van het begrip ‘geopolitiek’. Tot voor enkele jaren werd geopolitiek – de overtuiging dat geografie het fundament van de internationale betrekkingen is – vrij algemeen vermeden. Tegenwoordig wordt het echter te pas en te onpas gebruikt. In het WRR-rapport is werkelijk alles geopolitiek, ook waar gewoon ‘internationaal’, ‘buitenlandpolitiek’ of iets vergelijkbaars wordt bedoeld.

Nederland kijkt naar de wereld zoals het naar zichzelf kijkt

Daarbij is het rapport niet zonder feitelijke onjuistheden. Zo ken ik de Russische spindoctor Glev Pavlotsky niet, de vorig jaar overleden Gleb Pavlovski wel. Daarnaast heeft de Derde Komintern nooit bestaan; bedoeld wordt de Komintern of de Derde Internationale. En Rusland trad niet in 2011 maar in 2012 toe tot de Wereldhandelsorganisatie en het viel Georgië niet in 2007 binnen maar in augustus 2008.

Maar het meest opmerkelijke aan het rapport is het eenzijdige bronnenbestand waarop het is gebaseerd. De literatuurlijst bevat ongeveer 225 publicaties. Daarvan kunnen er niet meer dan een stuk of tien als ‘niet-westers’ worden beschouwd. De rest is van Nederlandse of Angelsaksische oorsprong. Zelfs Franse en Duitse publicaties ontbreken vrijwel.Dit werkt onvermijdelijk door in het rapport.

Een westers perspectief op de veranderende wereldorde
Nederland in een fragmenterende wereldorde beschrijft de mondiale veranderingen vanuit een westers perspectief. De bias zit hem niet zozeer in de aanbevelingen, maar in de analyse. De adviezen zijn bedoeld voor Nederlandse beleidsmakers, en ze zijn niet controversieel. Wie kan er tegen een sterk en zelfbewust Nederland zijn, dat zich op het internationale toneel vooral inzet voor multilaterale samenwerking?

‘Wat’ Nederland moet doen is wel duidelijk, maar ‘hoe’ Nederland dat moet gaan doen veel minder. Het rapport zet in op hervorming, overeenstemming, verbreding, naleving en samenwerking. Het weet zich echter veel minder raad (net als in de Nederlandse binnenlandse politiek) met politieke verschillen en tegenstellingen die niet kunnen worden overbrugd, met conflicten die niet kunnen worden voorkomen, en met macht die soms ernstig tekortschiet. Nederland kijkt naar de wereld zoals het naar zichzelf kijkt.

Wat wij zien als fragmentatie, beschouwen anderen als een rechtvaardige herziening van de internationale orde

De ‘fragmenterende wereldorde’ is een typisch westers idee. Wat wij zien als fragmentatie, beschouwen anderen als een rechtvaardige herziening van de internationale orde. Dit wordt ook in het rapport aangegeven. Voor ons heeft fragmentatie een negatieve connotatie. Het impliceert instabiliteit, risico’s en gevaar (“het verlies van oude zekerheden”). Maar in een groot deel van de niet-westerse wereld wordt fragmentatie juist beschouwd als voorwaarde van stabiliteit. Het is dan ook tekenend dat in het rapport het begrip ‘unipolariteit’ zonder voorbehoud wordt gebezigd, terwijl multipolariteit bewust wordt vermeden omdat sommige landen het vooral ideologisch zouden “inzetten”.

Volgens het rapport is de afname van westerse dominantie het gevolg van de fragmenterende wereldorde. Ik zou het omdraaien: de fragmentatie van de wereldpolitiek is het gevolg van de afname van westerse dominantie. Het is een kwestie van macht, of van wat er met macht kan worden kan worden bereikt – van invloed dus.

Wat andere landen met hun macht doen, blijft vaag in het rapport. China streeft “een ander soort wereldorde na” en Rusland “zet in op het ontregelen van de huidige wereldorde” (de typisch westerse interpretatie van Rusland als ‘spoiler’). Zelfs de uitdagingen waarvoor de EU zich geplaatst ziet, zijn in algemene bewoordingen gesteld: “De lidstaten (…) zitten elkaar eerder in de weg dan dat ze samen optrekken.”

Macht, invloed en de rol van Nederland
Wat adviseert de WRR? Ten aanzien van Rusland heeft Nederland nu een duidelijke keuze gemaakt: de contacten moeten worden afgebouwd. Rusland reageert overeenkomstig. Het verbreekt de banden met Europa en richt zich op het oosten – op China en een eigen invloedssfeer in Eurazië. De kloof tussen Rusland en ‘Europa’ is dieper dan ze was tijdens de Koude Oorlog. Of deze verdere fragmentatie van de wereldorde gewenst is en wat ze op termijn voor de veiligheid van Europa betekent, laat de WRR in het midden.

Het beleid ten aanzien van China ligt genuanceerder. Van de vijf grootmachten die het rapport onderscheidt, behoren China en de Verenigde Staten tot een aparte categorie. Het Nederlandse Chinabeleid staat onvermijdelijk in de schaduw van de relatie met Amerika, variërend van de productie van chipmachines en de betrokkenheid bij Amerikaanse alliantievorming in Azië tot – in het meest dramatische geval – een militair conflict tussen de VS en China. “Een oorlog tussen China en Amerika zou voor Nederland desastreuze gevolgen hebben”, concludeert het rapport, waarbij het overigens niet de enorme risico’s van een militair treffen op het oog heeft, maar “de verstoring van de export van chips vanuit Taiwan”. Hoe Nederland zich zou moeten opstellen met betrekking tot de groeiende confrontatie tussen China en de VS blijft in het rapport onbeantwoord.

Ideeën volgen macht in de wereldpolitiek. Hoewel nogal omfloerst, erkent het rapport dat het (vermeende) universalisme van ons liberale idee van mensenrechten voorbij is. Democratie en mensenrechten hebben “geen universele geldigheid (…) voor alle beschavingen” – opmerkelijk genoeg wordt hier juist over beschavingen in plaats van staten gesproken. China, samen met een reeks andere landen, heeft niet veel op met onze individuele, politieke mensenrechten. Wat doen we? Sluiten we compromissen of houden we vast aan onze eigen opvattingen? Doen we een stap terug in onze mensenrechtendiplomatie – meer politieke en minder culturele rechten, meer democratie, minder identiteit – of gaan we door op de eerder ingeslagen weg, toen de mondiale werkelijkheid er nog een stuk rooskleuriger uitzag?

Ook over de internationale strategie van de Europese Unie, een aspect van de internationale politiek waarop Nederland wel degelijk invloed heeft, blijft de WRR wazig. In het rapport wordt keurig gerefereerd aan de “institutionele complexiteit van de besluitvorming”, maar iedereen weet waar het werkelijk over gaat. Als elke lidstaat van de EU in belangrijke mate een eigen buitenlandkoers vaart, zoals in het rapport wordt beweerd, moet Nederland zich dan niet onverwijld inzetten voor het loslaten van unanieme besluitvorming? Dit raakt immers vrijwel alle aspecten van het Europese gemeenschappelijke veiligheids- en buitenlandbeleid, van de uitbreiding met Zuidoost-Europese staten tot de relaties met Oekraïne en Rusland. Het is het meest heikele punt in het hele buitenlanddebat, in Europa en in Nederland.

Het uitgangspunt van fragmentering (...) heeft de studie een onnodig sterk westers perspectief gegeven

Tot slot het multilateralisme: dat moet “te allen tijde” de inzet van ons land zijn, benadrukt het rapport. Het klinkt mooi, maar wat kunnen we ermee? Multilateralisme is goed beschouwd niet veel meer dan besluitvorming door tenminste drie partijen. In die zin is multilateralisme geen beleidsdoel maar een beleidsinstrument. Het is prima om daarop in te zetten, en het is goed te doen als het om samenwerking met gelijkgezinde mogendheden gaat, maar wat doen we als andere landen daar helemaal geen zin in hebben?

Nederland in een fragmenterende wereldorde is een respectabele bijdrage aan de discussie die moet helpen ons land “strategischer, slimmer en eigentijdser” te maken. Het uitgangspunt van fragmentering (van een liberale wereldorde die overigens nooit liberaal, mondiaal en ordelijk is geweest) heeft de studie een onnodig sterk westers perspectief gegeven. ‘Herziening’ van de wereldorde zou beter zijn geweest, maar revisionisme heeft een uitgesproken negatieve klank in het rapport.

Wellicht kan het een politiek adviesorgaan niet worden verweten dat het meer oog heeft voor wat wenselijk is, dan wat mogelijk en dus realistisch is in de wereldpolitiek. Maar het blijft jammer, omdat het perspectief op een effectief veiligheidsbeleid van een middelgroot land als Nederland nu eenmaal in belangrijke mate niet door onszelf maar door anderen wordt bepaald.