Haalt Trump Noord-Korea uit zijn isolement?
Artikelen Diplomatie en Buitenlandse Zaken

Haalt Trump Noord-Korea uit zijn isolement?

04 Apr 2018 - 14:50
Photo: Trump Tower. Bron: Andrew Seaman / Flickr
Terug naar archief

Wat wordt de uitkomst van de komende topgesprekken tussen de staatshoofden van de Verenigde Staten en Zuid-Korea met de Grote Leider van het kleine Noord-Korea? Verrijst er straks een Trump Tower in Pyongyang? Of gaat dit roekeloos begonnen avontuur ten onder door een gebrek aan voorbereiding?1

Het valt eerst nog te bezien of de topontmoetingen doorgaan. Nu de Chinese president Xi zijn gewicht in de schaal heeft gelegd, is de kans hierop wel toegenomen. Maar in het uit de hand gelopen power play tussen het rijkste en een van de armste landen ter wereld zijn verrassingen aan de orde van de dag. Daarnaast kunnen tussen nu en mei (het geplande tijdstip voor de top met de Verenigde Staten) nog allerlei, al dan niet geregisseerde incidenten voorvallen. Deze kunnen het topspektakel alsnog onderuit halen. De agenda, de plaats van de bijeenkomst en andere modaliteiten liggen bijzonder gevoelig.

Onderhandelingen met Noord-Koreanen zijn al hachelijk voor zij beginnen, zo weet ik uit ervaring. Liever beperk ik mij daarom tot een inschatting van de meest haalbare uitkomst, zet de respectieve belangen naast elkaar en kijk naar de kansen die deze verhoopte détente biedt voor de regio.

Voor Noord-Korea heiligde het doel de middelen; dat doel is nu bereikt
Er is weinig onvoorspelbaars in het gedrag van Noord-Korea. Integendeel, het onverhulde streven van zijn opeenvolgende leiders naar nucleaire afschrikking vloeit voort uit de veronderstelling dat het land omringd wordt door vijanden. Voor die vrees is historisch gezien wel enig begrip gerechtvaardigd. Het verwerven van de status van kernwapenstaat is daarom al tientallen jaren de kern van Noord-Korea’s overlevingsstrategie. Met dit doel voor ogen overschreed het internationale normen en schond het zijn ontwapeningsverplichtingen onder het non-proliferatieverdrag, dat het uiteindelijk in 2003 opzegde. Het doel heiligde decennia lang de middelen.

Mass games North Korea 2008-Flickr-mister addd
Noord-Koreaanse spelen in 2008. Bron: mister addd / Flickr

Dat doel is nu bereikt. De nucleaire dreiging is reëel geworden en kan diplomatiek worden uitgespeeld. Het eerste succes, op gelijk niveau onderhandelen met de Amerikanen, heeft Kim al binnen. Trump heeft hiervoor nog niets teruggekregen.

Dat de Verenigde Staten pas nu de Noord-Koreaanse dreiging serieus nemen, getuigt van kortzichtig buitenlands beleid van Amerikaanse kant. Een wijzere bejegening van de lone wolf die Noord-Korea na de Koude Oorlog is geworden, had de huidige crisis kunnen voorkomen. Democratische en Republikeinse presidenten hebben de kop in het zand gestoken. Nu het kalf verdronken is, komt havik Trump de vredesduif uithangen.

Zuid-Korea zorgde voor de impuls tot toenadering
De impuls tot de huidige toenadering is ook nu weer uitgegaan van Zuid-Korea, het enige land dat echt iets van zijn noorderbuur te duchten heeft. Dat de ‘sunshine policy’ van wijlen president Kim Dae-jung is mislukt, bewijst niet dat diens beleid niet deugde. Dat kwam doordat het onvoldoende werd gesteund door de VS en de andere bij de Six Party Talks betrokken landen: China, Japan en Rusland.

Niemand hielp Noord-Korea uit zijn isolement,……
Terecht heeft Noord-Korea veel vijandschap over zich afgeroepen door gewelddadige provocaties, criminele activiteiten en grove en structurele schending van mensenrechten. Na het einde van de Koude Oorlog had een slimmere bejegening van Noord-Korea het regime voor isolement kunnen behoeden. Pyongyang was zijn laatste bondgenoot, de Sovjet-Unie, kwijtgeraakt. Op dat moment hadden de Amerikanen met een bommentapijt van goodwill, analoog aan de Marshall-hulp, de bakens in hun eigen voordeel kunnen verzetten. China, altijd gekant tegen hereniging van beide Korea’s, had toen nog niet de invloed om deze te verhinderen. Rusland was nog bezig de instorting van de Sovjet-Unie te verwerken. Japan had op het Koreaanse schiereiland nog veel goed te maken en was bereid de portemonnee te trekken.

De Noord-Koreanen dachten echter op eigen stoom verder te kunnen gaan (juche) met behulp van de door de Sovjets achtergelaten infrastructuur. Hun streven, ten koste van alles, naar nucleaire afschrikking vergrootte hun politiek isolement en werd de eigen bevolking fataal.

De enige, tevens laatste internationaal gecoördineerde poging om Noord-Korea uit zijn isolement te halen en goedschiks van nucleaire bewapening af te brengen, was het Agreed Framework van 1994. Een internationaal landenconsortium, de Korean Peninsula Energy Development Organization (KEDO) begon in 1995, goeddeels voor rekening van Zuid-Korea en Japan, in Noord-Korea twee kernreactoren bouwen. Deze waren ongeschikt voor kernwapenproductie en zouden het verpauperde land van stroom gaan voorzien. In ruil hiervoor zou Noord-Korea zijn kernwapenprogramma ontmantelen.

Zuid-Koreaans president Moon Jae-in en Donald Trump in Seoul in 2017 (8 nov 2017)-Flickr-Republic of Korea
De Zuid-Koreaanse president Moon samen met president Trump in Seoul, november 2017. Bron: Republic of Korea / Flickr

Zeven jaar en 1,5 miljard dollar verder liep dit project stuk, niet alleen na gebleken bedrog door de Noord-Koreanen, maar ook als gevolg van een onvaste tenuitvoerlegging door Washington en wantrouwen vanuit Japan, Zuid-Korea en de Europese Unie. Hierna was het wederzijds vertrouwen verdwenen. Na Pyongyangs eerste kernproef in 2006 gingen de Six-party talks weliswaar nog een paar jaar door – in 2007 volgde zelfs een tweede topontmoeting tussen beide Korea’s – maar aan de ontwikkeling van kernwapens en draagraketten bleef Noord-Korea gestaag doorwerken. Alleen China kon toen nog op de lastige buur invloed uitoefenen door de economische bankschroef aan te draaien. Maar dat heeft het om meerdere redenen niet willen doen.

……maar gaat president Trump dat wel lukken?
Keert Trump het tij? Het zou niet de eerste keer zijn dat een conservatief leider vriend en vijand verrast met een gedurfd vredesoverleg, zoals Begin, Bush Sr, Reagan en Nixon in hun dagen. Maar de kans op een doorbraak is nu geringer dan in hún summits, die minutieus waren voorbereid. Trump wisselt zijn paarden tijdens de race. Het span Pompeo-Bolton vergroot zijn kansen niet. Kim Jong-un zal zijn kersverse nucleaire speelgoed niet gauw afstaan, omdat hij dit beschouwt als garantie voor de instandhouding van zijn dynastie en het voortbestaan van zijn land; terwijl Washington juist heeft ingezet op nucleaire ontwapening van het Noorden.

Deze one track negotiation kan gemakkelijk vastlopen in een welles-nietes-discussie. Dan begint een politiek gezwartepiet tussen ego-bewuste leiders van nucleair bewapende staten. Dit kan tot levensgevaarlijke escalatie leiden, zoals luttele maanden geleden nog is gebleken. Volgens het diplomatieke handboek had president Trump beter via een afgezant kunnen onderhandelen alvorens in eigen persoon bij Kim op bezoek te gaan. Hij opereert nu zonder valnet. Dat tekent wellicht de man, maar luchtacrobatiek gaat hem niet altijd goed af.

De hoofdprijs voor de Amerikanen, volledige nucleaire ontwapening van Noord-Korea onder internationaal toezicht, lijkt voor Kim een brug te ver

Of worden de presidenten Moon en Xi het valnet voor de beide antagonisten? Zij kunnen een deal tussen Pyongyang en Washington maken of breken. De opeenvolging van beide topontmoetingen, met niet meer dan enkele weken ertussen, vereist een naadloze afstemming tussen Washington en Seoul. Hetzelfde geldt voor een top van Noord-Korea en Japan, waarvan nu ook sprake is. Als de tweede top inderdaad in Beijing plaatsvindt, kan gastheer Xi als nuttige souffleur van Kim optreden. Zo heeft ieder zijn rol te spelen. Maar voorop staat ieders verantwoordelijkheid om deze ommekeer optimaal te benutten en de broze détente te versterken.

Wat hebben Kim, Moon en Trump elkaar te bieden?
Het politieke stuntwerk van de komende weken is zeker niet kansloos. Maar wat hebben de drie leiders elkaar eigenlijk te bieden om een deal te kunnen sluiten? Kim zal naar verwachting niet meer dan een stopzetting aanbieden van zijn kernwapen- en draagraketprogramma. Verder kan hij zich bereid tonen tot een vredesakkoord met Zuid-Korea, waardoor hij het grondwettelijk streven van zijn land naar al dan niet vreedzame hereniging opgeeft. Ook kan hij diplomatieke betrekkingen met de Verenigde Staten aanbieden. Hij zal ongetwijfeld aandringen op vertrek van de Amerikaanse grondtroepen uit Zuid-Korea. Dat staat ook op het verlanglijstje van China.

Trump kan een niet-aanvalsverdrag en beëindiging van de sancties in het vooruitzicht stellen en aanbieden zijn grondtroepen uit Zuid-Korea te verminderen of terug te trekken. Maar wat krijgen de Amerikanen hiervoor terug? De hoofdprijs, volledige nucleaire ontwapening van Noord-Korea onder internationaal toezicht, lijkt voor Kim een brug te ver. Dat hij er via Zuid-Koreaanse boodschappers aan heeft gerefereerd lijkt niet meer dan een lokaas om Trump in beweging te krijgen. Die slag heeft Kim dus al binnen.

Een haalbaar compromis?
Een haalbaar compromis kan naar mijn mening het volgende zijn. Amerika berust in de kernwapenstatus van Noord-Korea, in ruil voor een controleerbare toezegging van Pyongyang om het ontwikkelen en uitbreiden van zijn kernwapen- en raketarsenaal te staken (freeze) en hun bestaande aantal te verkleinen (reduction). Kim zou dan ook moeten stoppen met het ontwikkelen en internationaal verhandelen van nucleaire technologie en draagraketten. Internationale sancties worden opgeschort, niet opgeheven. De Amerikaanse grondtroepen blijven in Zuid-Korea, maar in gereduceerde vorm. Gezamenlijke militaire oefeningen met Zuid-Korea gaan door. Er komt massale economische en humanitaire hulp op gang.

Vogelaar-foto-Munsudae Grand Monument-Flickr-Stefan Krasowski
Het Munsudae Monument in de Noord-Koreaanse hoofdstad Pyongyang. Bron: Stefan Krasowski / Flickr

Een dergelijk compromis – een freeze in ruil voor politiek en economisch voordeel voor Pyongyang – is voor Washington moeilijk te verteren, maar kan worden ‘verrijkt’ met een inter-Koreaans vredesverdrag, een niet-aanvalsverdrag tussen Amerika en Noord-Korea en afspraken tot verbetering van de mensenrechtensituatie in Noord-Korea. Het terugtrekken van grondtroepen zou geen obstakel moeten vormen. Veel andere landen, zoals Japan, hebben geen Amerikaanse grondtroepen (meer), maar genieten desondanks vérstrekkende Amerikaanse veiligheidsgaranties. Bovendien is Zuid-Korea juist kwetsbaar door de aanwezigheid van Amerikaanse grondtroepen, is hun aanwezigheid koren op de Noord-Koreaanse propagandamolen en voor China een doorn in het oog. De onderhandelingen over de toekomst van het Koreaans schiereiland zullen tevens van groot belang zijn voor de Amerikaans-Chinese betrekkingen.

Kernwapens zijn de facto al lang niet meer het prerogatief van de vijf permanente leden van de VN-Veiligheidsraad

Mocht er een ‘deal’ komen, dan is het voor de naleving daarvan cruciaal dat de meest betrokken landen hun steentje bijdragen. China treedt na jaren van lijdzaam toezien voor het voetlicht. Zolang er maar geen herenigd, pro-Westers Korea ontstaat, kan China zich uit de kijkfile losmaken en actief gaan bijdragen aan het vredesproces. Het heeft daar belang bij. Zuid-Korea is als initiator, facilitator en belanghebbende na de topontmoetingen zeker bereid te blijven meewerken, althans zolang president Moon het in Seoul voor het zeggen heeft. Japan heeft baat bij een stabiel Koreaans schiereiland en zal daarom, ook materieel, een deal willen ondersteunen. De rest van de wereld zal volgen.

Dit alles lukt niet binnen enkele weken. Daarom zal de top in mei op zijn best leiden tot een akkoord op hoofdlijnen, die dan later uitgewerkt (moeten) worden. Dit vredesproces blijft per definitie kwetsbaar, zoals bij het Agreed Framework en latere afspraken op topniveau is gebleken.

Voorzichtigheid geboden, maar eindelijk weer kleine kans op vrede
Wij hoeven niet lang te wachten voordat duidelijk wordt of überhaupt iets uit de twee toppen van de komende weken komt. Er is weinig aanleiding tot optimisme. Toch is er eindelijk weer een kleine kans op vrede. Met elkaar praten is nog altijd beter dan de lont in het nucleaire kruitvat steken. De Verenigde Staten hebben zich eerder neergelegd bij de opkomst van ongenode nucleaire nieuwkomers, zoals India en Pakistan. Misschien valt er wel te leven met een nucleair bewapend Noord-Korea?

Allen-min-één hadden het liever anders gezien, maar een wereld met vijf ‘erkende’ kernwapenstaten is die van de vorige  eeuw. Het streven naar nucleaire ontwapening en non-proliferatie moet onverminderd doorgaan. Maar kernwapens zijn de facto al lang niet meer het prerogatief van de vijf permanente leden van de VN-Veiligheidsraad. De wereldvrede wordt hierdoor in toenemende mate bedreigd. De uitdaging verschuift daarmee van non-proliferatie van de verkrijging naar preventie van het gebruik van kernwapens.

Hoe kunnen nucleaire parvenu’s worden afgehouden van het gebruik van hun nieuwste wapentuig? Dat kan door te dreigen met harde represailles, maar tevens door preventieve economische hulp en regionale samenwerking, ook op veiligheidsterrein. Wij Europeanen weten uit ervaring dat interdependentie vrede bevordert. In het Verre Oosten is op dat gebied nog een wereld te winnen.

Marc Vogelaar onderhandelde tussen 1999 en 2002 met Noord-Korea namens Korean Peninsula Energy Development Organisation (KEDO)

  • 1. Een kortere versie van dit artikel verscheen eerder bij de Volkskrant

Auteurs

Marc Vogelaar
Oud-ambassadeur & voormalig directeur bij KEDO