Het Midden-Oostenbeleid van de EU & VS in het Trump-tijdperk
Analyse Conflict en Fragiele Staten

Het Midden-Oostenbeleid van de EU & VS in het Trump-tijdperk

03 Oct 2018 - 15:01
Photo: Ivanka Trump tijdens de opening van de Amerikaanse ambassade in Jeruzalem. Beeld: Wikimedia Commons
Terug naar archief

De interacties tussen Amerikaans en Europees Midden-Oostenbeleid kunnen worden gezien als een graadmeter voor trans-Atlantische verhoudingen in het algemeen. Wat zeggen zij over het karakter en de betekenis van die verhoudingen? Hoe invloedrijk is in dit kader het presidentschap van Donald J. Trump? Marianne van Leeuwen beantwoordt deze vragen aan de hand van drie actuele cases: de Iran-deal, interventies in Syrië, en het Palestijnse vraagstuk.

Europese mogendheden, Groot-Brittannië en Frankrijk in het bijzonder, hebben zich al eeuwen bemoeid met het Midden-Oosten. Na de Tweede Wereldoorlog schaarde de Amerikaanse federale regering zich uit geostrategische overwegingen in het gezelschap van externe actoren. Daarmee werden Midden-Oosterse kwesties ook een thema in trans-Atlantische betrekkingen.

Amerikaans en Europees beleid ten aanzien van de regio gingen niet altijd goed samen. Zo hoog als tijdens de Suezcrisis van 1956 liep de spanning niet vaak op, maar er was toch ook later regelmatig sprake van meningsverschillen en trans-Atlantische wedijver om invloed, die zich vooral op diplomatiek vlak openbaarden. Soms werd er op trans-Atlantisch gebied nauw samengewerkt, maar de Verenigde Staten legden in de internationale politiek aldoor veel meer gewicht in de schaal dan Europa.

De interacties tussen Amerikaans en Europees Midden-Oostenbeleid kunnen worden gezien als een graadmeter voor trans-Atlantische verhoudingen in het algemeen. Wat zeggen zij over het karakter en de betekenis van die verhoudingen? Hoe invloedrijk is in dit kader het presidentschap van Donald J. Trump?

Om deze vragen te beantwoorden worden in grove lijnen drie actuele deelonderwerpen aangekaart: de Amerikaanse terugtrekking uit de Iran deal, interventies van Amerikanen en Europese landen in Syrië, en actuele Amerikaanse initiatieven in het kader van het Midden-Oosten Vredesproces (MOVP).

Muurschildering in Nushabad, Iran.
Muurschildering in Nushabad, Iran. © ggia / Flickr

Iran: van trans-Atlantische samenwerking tot secundaire sancties en een blokkadestatuut
Na jarenlange inspanningen bereikten de vijf permanente vertegenwoordigers van de Veiligheidsraad, Duitsland en de Europese Unie in 2015 een overeenkomst met de regering van Iran over het nucleaire programma van dat land. De trans-Atlantische partners beoogden Iran af te houden van de ontwikkeling van kernwapens. Iran, dat overigens ontkende de ontwikkeling van kernwapens na te streven, werkte mee omdat het daardoor verlost zou worden van knellende economische sancties en tegelijkertijd zijn civiele nucleaire programma zou kunnen voortzetten. De regeringswisseling in Teheran en de nauwe diplomatieke samenwerking tussen de Verenigde Staten en de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) gaven de doorslag. Iran aanvaardde voor de duur van tenminste 13 jaar forse inperking van zijn vermogen om uranium te verrijken, en aanvaardde zware controles door het internationale Atoomenergie Agentschap (IAEA) op zijn civiele nucleaire activiteiten. De Europese Unie, en vooral de EDEO, beschouwde de overeenkomst als een groot eigen diplomatiek succes. Tegelijkertijd geldt de overeenkomst als het belangrijkste diplomatieke wapenfeit voor Obama.

Al voor Donald Trump aantrad als president kondigde hij aan dat hij de ‘rampzalige’ overeenkomst zou schrappen. Zijn motieven hadden niet in de eerste plaats met de inhoud van de overeenkomst te maken. Het ging Trump onder andere om heel assertieve optreden van Iran in Syrië en zijn uitdijende raketprogramma. De president wilde bovendien de politieke erfenis van zijn door hem verfoeide voorganger in binnen- en buitenland te niet te doen. In mei 2018 trok hij metterdaad de Verenigde Staten terug uit de deal. Hij herstelde Amerikaanse sancties tegen Iran en stelde secundaire sancties in tegen buitenlandse bedrijven die zaken bleven doen met Iran, hen daarmee dwingend te kiezen tussen Iran of Amerika als zakenpartner. Die druk blijkt vrij effectief (Siemens, Total en Peugeot trokken zich al uit Iran terug), ondanks het feit dat de Europese Unie haar Blokkadestatuut in werking stelde. Dit statuut biedt bescherming aan Europese bedrijven die schade lijden door de Amerikaanse secundaire sancties, maar hen ook verbiedt om zich terug te trekken uit al gemaakte afspraken met Iran.1 Overigens waren er op hoog ambtelijk niveau in de Verenigde Staten en Israël twijfels over de zet van Trump. Ondermijning van de overeenkomst zou volgens deze critici een fors veiligheidsrisico met zich meebrengen.

Samenvattend leidde in het geval van de Iran-deal het aantreden van president Trump dus tot substantiële schade aan de trans-Atlantische verhoudingen.

In 2018 heeft Assad vrijwel heel het Syrische grondgebied weer onder controle
In 2018 heeft de Syrische president al-Assad vrijwel heel het Syrische grondgebied weer onder controle. © Sarahchats / Flickr

Syrië: trans-Atlantische militaire en diplomatieke samenwerking zonder geopolitieke winst
In 2011 barstte in Syrië breed gedragen verzet tegen het minderheidsbewind van Bashir al-Assad los. Het bewind reageerde bruut. Zijn troepen bleken echter niet opgewassen tegen het bonte gezelschap oppositionele strijdgroepen en het conflict escaleerde snel. In de jaren na 2011 viel het centraal gezag in Syrië weg. Zo kon het jihadistische ISIS in 2014 een kalifaat stichten in grote delen van Syrië en aangrenzende delen van Irak. Koerden konden door de verzwakking van Assad een autonome regio inrichten in het noorden van Syrië. Regionale en extra-regionale staten mengden zich in het conflict. Zij keerden zich bijna allen tegen ISIS maar waren het overigens voornamelijk oneens over de toekomst van het bewind van Assad en de politieke herinrichting van het land. Ze verleenden humanitaire hulp aan getroffen burgers en ook militaire training en materieel aan hun uiteenlopende favoriete strijdgroepen, die regelmatig, naast ISIS of Assad, ook elkaar bevochten.

De regering van president Obama koos al snel de kant van verondersteld democratischgezinde oppositiepartijen. Ze verklaarde dat een politieke oplossing alleen mogelijk zou zijn na terugtreden van Assad. Ze beperkte zich tot politieke en logistieke steun aan opstandelingen tegen Assad en verstrekte humanitaire hulp aan slachtoffers. Vanaf 2014 richtte Amerika zich in Syrië vooral tegen ISIS en zijn kalifaat. Het bood lokale, tegen ISIS strijdende, selecte partijen materieel, training en luchtsteun, en hulp op de achtergrond van een klein aantal Special Forces. De Amerikaanse luchtmacht ging ook zelf ISIS-stellingen bombarderen. Washington bleef echter de substantiële inzet van grondtroepen afhouden. President Trump verhoogde het aantal Special Forces en zette toch ook de militaire aanpak van zijn voorganger grotendeels voort.2Anders dan president Obama in 2013 had gedaan, reageerde hij bijna triomfantelijk  op Syrische inzet van chemische wapens met een vergeldingsbombardement, maar dat had geen effect op het verdere strijdverloop.

Veel Europese regeringen sloten zich met overtuiging aan bij de militaire coalitie tegen ISIS, die de Amerikanen vanaf 2014 opzetten en aanvoerden. Zo kwam ook de Nederlandse luchtmacht vanaf het voorjaar van 2016 boven oost-Syrië in actie (nadat ze al vanaf najaar 2014 tot zomer 2016 boven Irak actief was geweest). Overigens verstrekten Europese landen ook grootschalig humanitaire hulp aan oorlogsslachtoffers (met inbegrip met vluchtelingen binnen de regio).

In 2015 wierp Rusland zijn troepen in de strijd en forceerde daarmee het verdere verloop van de oorlog. Moskou beoogde herstel van het wankelende Assad bewind en wilde ISIS verslaan – in die volgorde. Bovenal streefde het naar herstel van de positie van Rusland als grote mogendheid in het Midden-Oosten. De Russische steun redde het Syrische bewind, samen met de militaire hulp (inclusief grondtroepen) vanuit Iran en van Irans Libanese bondgenoot Hezbollah. In 2018 had Assad vrijwel heel het Syrische grondgebied weer onder controle, terwijl tegelijkertijd de invloed van Rusland en ook bondgenoot Iran in het land sterk was toegenomen. Dat het ISIS-kalifaat in dezelfde periode werd verpulverd was overigens in sterke mate de verdienste van de Amerikaanse coalitie en de door haar gesteunde lokale strijdgroepen. Het verdwijnen van het kalifaat betekent echter niet het einde van ISIS: vele strijders zijn ondergronds gegaan in de regio of daarbuiten. Digitaal blijft het jihadistische gedachtengoed bovendien mondiaal toegankelijk – en blijft het aanspreken. Trans-Atlantische samenwerking tegen jihadistisch terrorisme blijft daarom noodzakelijk.

President Trump met premier Netanyahu in Jeruzalem, 2017.
President Trump met premier Netanyahu in Jeruzalem, 2017. © Wikimedia Commons

Al vanaf 2011 kwamen internationale onderhandelingspogingen op gang om de burgeroorlog tussen Assad en zijn Syrische tegenstrevers te beëindigen. Zij zijn tot nu toe grotendeels ineffectief gebleken. ISIS en andere jihadistische terreurgroeperingen waren van meet af aan uitgesloten van deelname. De veelsoortige partijen die wel deelnamen bleven het wezenlijk oneens over de toekomst van het bewind van Assad. Er ontstonden verscheidene diplomatieke sporen: via de Verenigde Naties in Genève, via de International Syria Support Group (ISSG) in Wenen, en één onder auspiciën van Rusland, Iran en Turkije, voornamelijk in Astana. Inmiddels zijn deze drie als belangrijkste internationale onderhandelaars overgebleven, maar ook zij worden het onderling niet eens.3 Diplomatiek waren de Verenigde Staten niet dominant aanwezig of zelfs afwezig, en ze leken weinig tegengas te geven tegen de leidinggevende rol voor Rusland. In dit opzicht is er geen fundamenteel verschil tussen de regeringen van Obama en Trump. Europa speelde diplomatiek alleszins geen opvallende rol.

Trans-Atlantische betrekkingen en het Palestijnse vraagstuk
Het conflict tussen Israël en de Arabische wereld is een oud thema van periodieke onmin in trans-Atlantische betrekkingen. Vanaf de jaren zeventig kwam daar specifiek het Palestijnse vraagstuk bij. Na een periode van touwtrekken die culmineerde in de Europese Venetië Verklaring van 1980, vonden in de laatste decennia van de vorige eeuw de Europese Unie en de Verenigde Staten een praktische taakverdeling bij hun pogingen tot bemiddeling om een eind te maken aan het Arabisch-Israëlische conflict. Grofweg gezegd kwam het erop neer dat Europa de Verenigde Staten het diplomatieke voortouw liet maar wel bij gelegenheid extra aandacht vroeg voor Palestijnse politieke belangen. De Europese Unie subsidieerde daarnaast de opbouw van economische en bestuurlijke infrastructuur in de bezette Palestijnse gebieden. Die hulp werd nogal eens door Israël bemoeilijkt, en Israël verwoestte soms de resultaten tijdens schermutselingen met Palestijnse troepen.

Vanaf 1990 zag een scala aan plannen en deeloplossingen van het Palestijnse vraagstuk het licht, maar hun uitvoering bleef sterk achter. De Verenigde Staten en de Europese Unie bleven vasthouden aan de steeds surrealistischer mantra van de twee-staten oplossing4, de stichting van een onafhankelijke Palestijnse staat naast Israël met een gedeelde hoofdstad in Jeruzalem. Israëlische kolonisten konden echter zonder ingrijpende beperkingen doorgaan met nederzettingenbouw op de westelijke oever van de Jordaan – een ontwikkeling die de twee-statenoplossing de facto steeds onmogelijker maakte.

Eerdere Amerikaanse regeringen tekenden, net als de Europese Unie, wel met enige regelmaat bezwaar aan tegen de nederzettingenbouw. Zo niet President Trump. Eind 2016 verkondigde hij dat hij the ultimate deal zou sluiten in het Israëlisch-Palestijnse conflict. Sindsdien heeft hij een onderhandelingsteam in het veld gebracht dat met reden de naam heeft te sympathiseren met Israëlische kolonisten. Het pendelde vooral tussen Washington, Jeruzalem en Riyad – en liet Brussel links liggen. Eind 2017 kondigde de president aan dat hij de Amerikaanse ambassade van Tel Aviv naar (west) Jeruzalem zou laten verplaatsen.5 De Palestijnse onderhandelaars weigerden hierop rechtstreeks met het Amerikaanse onderhandelingsteam door te praten. De Europese Unie protesteerde tegen het ambassadebesluit, maar zonder resultaat. In september liet Trump de missie van de PLO in Washington sluiten en staakte uit boosheid over wat hij beschouwde als Palestijns gebrek aan erkentelijkheid en meegaandheid, alle bijdragen aan de UNWRA. Deze VN-organisatie verzorgt opvang voor Palestijnse vluchtelingen, circa 5 miljoen, in Israëls buurlanden, in de Gazastrook en op de Westelijke Jordaanoever, in de vorm van scholing, medische verzorging en noodhulp. De Europese Unie heeft extra donaties toegezegd om verdere verloedering onder de vluchtelingen tegen te gaan.

Conclusies
Twee van de drie case studies laten zien hoe het aantreden van president Trump een kille klimaatverandering van de trans-Atlantische betrekkingen teweeg heeft gebracht.

Het meest duidelijk is dat in het geval van de nucleaire overeenkomst met Iran. Die overeenkomst was het resultaat van intensieve, gelijkwaardige samenwerking tussen de Verenigde Staten en de Europese onderhandelaars, waar president Obama even trots op was als de Europese topdiplomaten. President Trump heeft nu, in weerwil van de nadrukkelijke verzoeken van Europese regeringsleiders en het advies van het IAEA, de Amerikaanse stekker uit de overeenkomst gehaald. Trump zondigt zo tegen de Pacta Sunt Servanda regel en ondermijnt de internationale geloofwaardigheid van de VS. De aangekondigde secundaire sancties dreigen ook nog eens onderdeel te worden van bredere trans-Atlantische handelsgeschillen.

In vergelijking met de casus Iran en de MOVP-casus lijkt de concrete trans-Atlantische bemoeienis met de burgeroorlog in Syrië en de strijd tegen het ISIS-kalifaat voor de onderlinge verhoudingen het minst problematisch te zijn verlopen. Het beleid van president Trump lijkt in ieder geval niet wezenlijk assertiever dan dat van president Obama.6Tegelijkertijd komt juist in deze casus een geopolitieke verzwakking van ‘het Westen’ ten opzichte van niet-Westerse actoren aan het licht, militair en diplomatiek. In Syrië staat het trans-Atlantische team hoe dan ook voorlopig achter tegen team Moskou/Teheran.

Het optreden van Trump in het Midden-Oosten Vredesproces is onthutsend voor de Europese Unie en haar lidstaten. Ze staan diplomatiek buiten spel en blijven wel rekeningen betalen. Maar ten aanzien van het Palestijnse vraagstuk hebben ze al decennialang kunnen wennen aan de gedachte dat ze zelfs onder de meest constructieve trans-Atlantische omstandigheden genoegen moeten nemen met de rol van secondant en geldschieter.

Ontmoeting tussen Europese en Amerikaanse leiders met onder meer EU-president Tusk en president Trump in 2017.
Ontmoeting tussen Europese en Amerikaanse leiders met onder meer EU-president Tusk en president Trump in 2017. © European Council President

Vooruitblik
De geopolitieke verhoudingen binnen het Midden-Oosten zijn de afgelopen jaren ingrijpend herschikt. De traditionele regionale zwaargewichten, Egypte, Syrië en Irak, zijn door burgeroorlog en politieke onrust dramatisch verzwakt. Syrië en Irak zullen jaren nodig hebben om ook maar enigszins te herstellen van alle oorlogsgeweld. Het staatsgezag is er wankel en dat biedt, ongeacht de val van het ISIS-kalifaat, ruimte aan bloeddorstige niet-statelijke actoren waar ook de rest van de wereld last van zal houden. Ze zullen binnen en buiten de regio aanslagen plegen, en de druk op de burgerbevolking om te migreren zal aanhouden. Het is geografisch gesproken logisch dat, buiten het Midden-Oosten zelf, Europa de meeste last van deze situatie zal blijven ondervinden.

De nieuw opkomende regionale zwaargewichten zijn Saoedi-Arabië en Iran, twee landen die elkaar geen enkele ruimte gunnen en hun bilaterale conflicten binnen de regio uitvechten, zoals in Jemen al te zien valt. Van hun onderlinge concurrentie zal een verder destabiliserende werking kunnen uitgaan.

Het is ondenkbaar dat de Verenigde Staten en Europa het Midden-Oosten links laten liggen. Daarvoor is de regio geopolitiek en economisch veel te belangrijk. Niettemin hebben de Verenigde Staten er zich de afgelopen zeven jaar, ontnuchterd door oorlogsmoeheid en toegenomen inzicht in eigen beperkingen, militair en diplomatiek betrekkelijk ingehouden. Europa heeft geen eigenstandige rol als conflictbezweerder gespeeld. Het is waarschijnlijk dat ook de komende tijd trans-Atlantische bemoeienis gereserveerd en selectief zal blijven. Daarentegen is Rusland in het Midden-Oosten vanaf 2015 juist militair en diplomatiek voluit gaan interveniëren. Dat heeft tot uitbreiding van de invloedsfeer van Moskou geleid. Toch zullen ook de Russen ervaren hoe lastig en kostbaar het is om greep op de regio te krijgen, of op lokale ‘bondgenoten’ als Iran.

Trans-Atlantisch zorgt het optreden van de huidige Amerikaanse regering voor onzekerheid en wrevel in Europa. Daarmee is niet gezegd dat de verhoudingen onherstelbaar geschaad zullen blijken als de huidige grillige en grofbesnaarde president in 2020 of in 2024 door een waardiger opvolger wordt vervangen. Een tweede termijn van Donald Trump zou de kans op permanente trans-Atlantische schade wel groter maken. Maar tijdens het presidentschap van George W. Bush - dat twee termijnen besloeg - ontstond ook grote trans-Atlantische frictie over Midden-Oosterse aangelegenheden in het kader van de War on Terror. De verkiezing van Barack Obama als Bush’ opvolger zorgde echter voor een onmiddellijk herstel van de getroebleerde verhoudingen. Een dergelijke wending ten goede zou zich kunnen herhalen.

De vraag is alleen hoe belangrijk de persoon van de president eigenlijk is. Van groter belang is mogelijk de omstandigheid dat de Verenigde Staten politiek tot op het bot verdeeld zijn over allerlei onderwerpen, waaronder over de rol die het land in de wereld moet spelen. Het tijdperk van absoluut mondiaal overwicht lijkt voor de VS hoe dan ook voorbij.

Ook Europa bevindt zich in een introverte fase vanwege fundamentele interne strubbelingen. Dat is niet bevorderlijk voor eensgezinde doortastendheid in buitenlands beleid. Tegelijkertijd geldt het grootste interne geschilpunt een onderwerp met een sterke Midden-Oosterse context: de opvang van migranten uit oorlogsgebied. Daar kan Brussel niet van wegkijken. Europa is mondiaal gezien een economische grootmacht maar militair gezien stelt het aanzienlijk minder voor en daarmee is ook haar rol als vredesstichter ironisch genoeg beperkt. De effectiviteit van Europa als internationale actor in het Midden-Oosten zal verslappen als de Amerikanen niet langer hun spreekwoordelijke ‘big stick’ zouden inzetten. Als Europa zich diplomatiek wil blijven manifesteren moet het voor indrukwekkende eigenstandige militaire kracht zorgen.

Auteurs

Marianne van Leeuwen
Emeritus bijzonder hoogleraar Moderne Trans-Atlantische betrekkingen