Het Nederlandse EU-voorzitterschap: de rol van premier Rutte
Analyse Europese Zaken

Het Nederlandse EU-voorzitterschap: de rol van premier Rutte

17 Feb 2016 - 16:53
Photo: Flickr.com / European Parliament
Terug naar archief
Door het Verdrag van Lissabon is het roulerende voorzitterschap “onthoofd”. Vóór ‘Lissabon’ gaf een aankomend voorzitterschap een lidstaat altijd een stevige prikkel om te investeren in de nationale Europese procedures en was er een grote rol weggelegd voor de regeringsleider en de minister van buitenlandse zaken van het voorzittend land. Hoe is dat nu, met het voorzitterschap in Nederlandse handen? Is het Nederlandse EU-voorzitterschap gemarginaliseerd?
 
Is door het Verdrag van Lissabon dit twaalfde Nederlandse voorzitterschap nu wezenlijk anders dan de voorgaande elf? Met ‘Lissabon’ zijn de zwaarste ministers uit het roulerende voorzitterschap gehaald. De premier en de minister van buitenlandse zaken hebben hun voorzitterstaken verloren aan de vaste voorzitter van de Europese Raad (nu: Donald Tusk) en aan de ‘Europese minister’ van buitenlandse zaken (nu: Frederica Mogherini).[1] Veelal wordt aangenomen dat voorzitterschappen nu “radically different” zullen zijn.[2]
 
Vóór Lissabon was het Voorzitterschap iets van de nationale regeringen, met nauwe betrokkenheid van de premier, en dus een zaak van nationaal prestige. Met de premier en alle ministers nauw betrokken, bood het Voorzitterschap zichtbaarheid op het hoogste politieke niveau en was daarmee het politieke uithangbord. Lidstaten namen hun voorzitterschappen serieus. Een aankomend voorzitterschap gaf daarom altijd een stevige prikkel om te investeren in de nationale Europese procedures en om ambtenaren nog eens extra te trainen in het Europese handwerk.
 
De “onthoofding” van het voorzitterschap
Met de “onthoofding”[3] van het voorzitterschap is mogelijk minder van hoog-politiek belang. Om zicht te krijgen op de consequenties van ‘Lissabon’, zijn in de beginfase van de voorbereidingen van het voorzitterschap in 2015 twee onderzoeksvragen geformuleerd en is een eerste rondgang langs ministeries gemaakt.
 
Ten eerste: zal er met de te verwachten vermindering van politieke aandacht onder ministerieambtenaren ook minder interesse zijn in het EU-voorzitterschap? Nu de regering op een lager niveau bij het voorzitterschap betrokken is, zou er wellicht minder animo kunnen zijn om in EU-procedures en -agenda’s te investeren. Het voorzitterschap is volgens velen niet meer een zaak van het kabinet als geheel, maar meer een taak van vakministers geworden. Er is minder eer en zichtbaarheid te behalen.
 
Ten tweede: wat voor betrokkenheid met het voorzitterschap rest nog voor de premier en de minister van buitenlandse zaken?
 
Voor de beantwoording van deze vragen zijn de afgelopen maanden een aantal interviews afgenomen met EU-experts op de Haagse ministeries en in Brussel. Het vergelijken van voorzitterschappen tussen landen en door de tijd is bijna ondoenlijk, gezien de vele factoren (Een nieuwe premier?; Groot land?; Noodsituaties die opdoemen?) en de problemen om op basis van interne en externe evaluaties een beeld te krijgen van inzet en uitkomsten van een voorzitterschap.[4]
 
Dit kan dan ook niet meer dan een eerste discussie zijn over de rol van regeringsleiders na ‘Lissabon’, aan de hand van huidige indrukken over het Nederlandse voorzitterschap. In de conclusie kan de vraag worden opgebracht naar de mogelijke consequenties: Mocht premier Rutte toch een belangrijke rol spelen, geeft dat dan een goed voorbeeld voor de rest van de EU? Het is niet voor niets dat er een vaste voorzitter van de Raad is gekomen. De analyse van de mogelijke onthoofding van het voorzitterschap gebeurt in twee stappen – waarbij in hoofdzaak de rol van de premier onder de loep wordt genomen.
 

"Met het EU-voorzitterschap is voor een lidstaat minder eer en zichtbaarheid te behalen"

 
Allereerst wordt gekeken naar de betrokkenheid van premier Rutte tijdens de voorbereidingen. Vervolgens wordt bekeken of het realistisch te veronderstellen dat de premier de lopende agenda aan Donald Tusk over kan laten. Later onderzoek zal de invloed van Rutte en Koenders meer in detail in kaart kunnen brengen om te zien hoe de Europese besluitvorming werkt in het post-Lissabon-tijdperk.
 
De aansturing van de voorbereidingen
Naast de veranderde inrichting van het voorzitterschap versterken ook andere factoren de indruk dat de Nederlandse investeringen in het voorzitterschap minder zouden worden in vergelijking met bijvoorbeeld het voorzitterschap in 2004. In de kabinetsbrief van 28 januari 2015[5] wordt het subsidiariteitsbeginsel onderstreept; daarmee weerklinkt Frans Timmermans “einde van de ever closer union”.[6]
 
Het tijdsbeslag op ministerieel niveau is sowieso krap bemeten, aangezien Nederland dit keer opereert zonder staatssecretaris voor Europese Zaken. Daarbij, ook het budget is met 62,5 miljoen ongeveer gehalveerd ten opzichte van 2004. Voormalig minister van Buitenlandse Zaken Ben Bot verwijt dit kabinet daarom nu een onbevlogen kruideniersmentaliteit.[7]
 
De Nederlandse en Europese vlag op het Binnenhof - Bron: Rijksoverheid.nl
 
“Houd het bescheiden’!”
Soberheid kenmerkt ook de beleidsinhoudelijke agenda met nadruk op vijf hoofdthema’s: marktwerking (groei en banen); betrokkenheid van de burger; klimaat en energie; kwaliteit van de rechtsstaat; en de EU als mondiale speler. Voor de ministeries zijn deze prioriteiten tevens een waarschuwing geweest in de aanloop naar het voorzitterschap: houd het bescheiden.[8]
 
Toch kan deze aanpak niet vertaald worden naar een geringere Europese interesse van het kabinet als geheel of als minder ambitieus. Ten eerste klopt het verwijt van kruideniersmentaliteit (wat dat ook moge zijn) niet. De lijn van het kabinet is vooral de beleidsagenda van de nieuwe Commissie-Juncker centraal te stellen zonder verdere aanvullingen. Mede op aandrang van Nederland heeft Jean-Claude Juncker gekozen voor een focus op tien prioriteiten, met als motto ‘big on big things, small on small things’.
 
‘Grote dingen’ zijn daarbij versterkte economische samenwerking, marktwerking en het gemeenschappelijk buitenlandbeleid. Minder belangrijke onderwerpen en detailwetgeving moeten vermeden worden. Dit is alleszins ambitieus, omdat diepere integratie wordt ondersteund, evenals het terugdraaien van wetgeving waar mogelijk. Dit betekent tevens dat het volledige kabinet onder regie van Rutte en Koenders heeft gekeken naar hoe de Nederlandse inzet de agenda van Juncker kan ondersteunen.
 
Ook vallen tal van belangrijke beleidsherzieningen die sowieso al op de Europese agenda staan onder de voorzitterschapsambities. Zo is de meerjarige Europese begroting in 2014 ingegaan, maar de Commissie-Juncker kijkt nu al vooruit naar de eerstvolgende evaluatie. Het Nederlandse voorzitterschap is daarom begonnen met informele discussies over bijvoorbeeld flexibilisering van het nu nog strak geplande zevenjarenkader, waarin weinig ruimte is voor crises of prioriteitsverschuivingen. De begroting is volgens Koenders “een doel op zichzelf geworden in plaats van een instrument”.[9]
 
Prioriteitsdiscussies
Tevens is gelet op het respecteren van het subsidiariteitsprincipe. Als Nederland focus in het EU-beleid van Juncker verwacht, dan moeten vakministeries niet stokpaardjes berijden die daarvan afwijken. Tijdens de voorbereidingen bleek het animo van de ambtenaren en ministeries veelal verre van bescheiden. Ministeries kwamen onverminderd met te lange prioriteitenlijstjes aanzetten, zodat de gebruikelijke discussies over verscherpte prioriteiten zijn gevoerd. Die (soms felle) prioriteitsdiscussies, zowel op ambtelijk niveau als binnen het kabinet, namen zoveel tijd in beslag dat de voorzitterschapsbrief enkele weken is vertraagd en pas eind januari 2015 uitkwam.
 
Een voorbeeld van hoogoplopende ambtelijke en politieke discussies is de ‘agenda voor de stad’.[10] Dat de stad als thema uiteindelijk wel op de agenda is gekomen, komt doordat de EU verhoudingsgewijs veel geld stopt in regionale gebieden (meer dan de helft van de EU-begroting), terwijl het overgrote deel van de bevolkingen in steden woont. Gezien het belang voor het oplossen van sociale problemen en voor het functioneren van groeimotoren, is dit thema buiten de Juncker-agenda om uiteindelijk toch geagendeerd.
 
Deze afwegingen moeten ook gezien worden tegen de achtergrond van de opkomst van de PVV. Enerzijds wordt Europese samenwerking als economische prioriteit gezien, anderzijds moet de EU een overtuigende meerwaarde hebben wil het debat met euro-kritische achterbannen aangegaan kunnen worden. Coördinerende rollen van de ministeries van Buitenlandse Zaken en Algemene Zaken waren daarom onverminderd van belang in de aanloop naar 2016. ‘Europa’ ligt nu eenmaal politiek (zeer) gevoelig in Den Haag en elders in de EU.
 
Een voorzitterschap zonder premier?
Formeel kan de rol van de regeringsleiders na ‘Lissabon’ zijn uitgespeeld. De vraag is in hoeverre premier Rutte op afstand kan blijven bij politieke strijdpunten, ook al hebben Tusk en Juncker het voortouw. Sowieso straalt een mislukking af op het voorzitterschap. Aan het Litouwse voorzitterschap kleeft bijvoorbeeld de mislukte Vilnius-Top.[11] De Oekraïense president Viktor Janoekovitsj weigerde in 2013 op het allerlaatste moment het associatieakkoord in Vilnius te tekenen.
 
Op de Nederlandse voorzitterschapsagenda staan nu meerdere onderwerpen van welhaast historische betekenis; daarmee verschaft de agenda een interessante inkijk in de rol die de nationale regeringsleider nog kan – of zelfs moet – spelen. De vluchtelingencrisis is een gevecht tegen de klok, met de aanstaande regionale en presidentsverkiezingen in Duitsland en Oostenrijk, met de vraag of tijdelijke handel verstorende grenscontroles een langduriger karakter mogen krijgen en met het afnemende publieke geduld.
 
Rutte committeert zich aan een concreet doel
Zowel de Europese dynamiek als de nationale zorgen in Nederland leggen druk op de premier. De uitspraak van Rutte in het Europees Parlement (EP)[12] dat de aantallen vluchtelingen binnen zes tot acht weken omlaag moeten, is ongekend. Een voorzittend land committeert zich niet graag aan een concreet doel, omdat het in Europese onderhandelingen kan tegenvallen. Dat Rutte in het EP als voorzitter zo’n ambitieus doel stelt, komt zowel voort uit de nationale als de Europese politieke druk.
 

"Op de voorzitterschapsagenda staan zo’n 200 onderwerpen"

 
De vluchtelingencrisis mondt ook uit in discussies met de Turkse regering. De Turkse premier Ahmet Davutoğlu is inmiddels bij Rutte op bezoek geweest, simpelweg omdat zonder Turkije de EU “would be in trouble”.[13] Minister Koenders is, ook als vertegenwoordiger van de EU, betrokken bij de onderhandelingen in München over een wapenstilstand in Syrië.
 
Naast betrokkenheid bij heftige discussies (met zowel Rutte als Koenders in onder andere het EP) over aantastingen van de rechtsstaat in Polen en over de grenzen aan de Britse verzoeken tot een speciale behandeling, is ook inzet nodig op ruzies in de Raad en met het Europese Parlement over auto-emissies, Passenger Name Record (PNR) in relatie tot fundamentele rechten zoals recht op privacybescherming,[14] misbruik van arbeidsmigratie[15] en vervolgstappen op de klimaatonderhandelingen in Parijs.[16]
 
Daarnaast spelen politieke problemen rond de Italiaanse premier Renzi, die steeds kritischer wordt op de EU, mede met het oog op het binnenhalen van begrotingsflexibiliteit, en groeit het aantal regeringen links van het midden (Spanje, Frankrijk, Italië, Griekenland), die bijstelling vragen van het gevoerde eurobeleid.
 
De Italiaanse premier Matteo Renzi in het Europees Parlement - Bron: Flickr.com / European Parliament
 
Al deze onderwerpen spelen op het hoogst politieke niveau. Ook overlappen ze met andere Raden waar Nederland wel de voorzitter van levert, en waar op niveau van vakminister en van premier actie nodig is.
 
Op de voorzitterschapsagenda staan ongeveer 200 onderwerpen. Deze zijn niet allemaal van hetzelfde gewicht, maar veel daarvan vragen afstemming tussen ministers, binnen politieke families op EU-niveau, met Europarlementariërs, en tussen lidstaten. Meerdere keren per week worden bel-lijstjes gemaakt voor betrokken ministers en premier om alle partijen bij de les te houden, om te onderhandelen en om transparantie te garanderen zodat niemand zich buitengesloten voelt. Gegeven het toegenomen belang van het EP en zijn invloed op de vele besluitvormingen vereist dit ook regelmatig topoverleg met EP-president Martin Schulz. Topinterventies kunnen bij alle onderwerpen nodig zijn om zaken vlot te trekken.
 
Het is nog te vroeg om de rol van de Nederlandse politieke top in al deze onderwerpen precies te kunnen inschatten. Wel kan worden vastgesteld dat er druk politiek verkeer is tussen lidstaten en met de top van de Europese instellingen en dat de Nederlandse premier en de minister van buitenlandse zaken hier intensief bij betrokken zijn.
 
Wat de meerwaarde hiervan is, valt nog te bezien. Een eerste inschatting is dat in Brussel ook wel met enige zorg gekeken wordt naar het aantal onderhandelaars en het pragmatisme dat ten toon wordt gespreid. Het gevaar bestaat van de aanwezigheid van teveel onderhandelaars. De vraag voor deze en voor de volgende premiers is: hebben ze voldoende Fingerspitzengefühl om effectief ingrijpen waar nodig te combineren met terughoudendheid?
 
Conclusies
Het Verdrag van Lissabon betekende een onthoofding van het roulerende voorzitterschap. Vaste voorzitters zijn aangesteld om de continuïteit en de professionaliteit van besluitvorming in de Raad te garanderen. De indruk bestaat dat de politieke armslag van het voorzitterschap daarom is verkleind. Het is de vraag of dat terecht is. Omdat het huidige voorzitterschap geconfronteerd is met welhaast historische uitdagingen, is het een interessant voorbeeld om de betrokkenheid en de toegevoegde waarde van de premier en van de minister van buitenlandse zaken te analyseren.
 
Hoewel het voorzitterschap nog in volle gang is, zijn de eerste tekenen al zichtbaar dat zowel Rutte als Koenders hun handen vol hebben aan de Europese agenda’s. Nationaal is hun betrokkenheid vereist om de algemene prioriteiten (focus op die onderwerpen die echt van belang zijn) te bewaken. In de Europese context moeten problemen in vakraden ook besproken worden op het politieke topniveau van regeringsleiders en met de presidenten van de Europese instellingen. De raad waarin voortgang rond vluchtelingen wordt besproken kan niet los worden gezien van onderhandelingen tussen regeringsleiders. Daarbij: grote politieke onderwerpen zijn ‘Chefsache’. Dan speelt het voorzitterschap toch een rol en wordt niet alles automatisch overgelaten aan een formele functionaris zoals de president van de Europese Raad. Europees beleid is nu eenmaal politiek brisant en dus ook zaak van regeringsleiders.
 
Deze (voorlopige) conclusie uit het Nederlandse voorzitterschap roept de vraag op of de blijvende betrokkenheid van nationale regeringsleiders in het roulerend voorzitterschap overeenstemt met de intenties van ‘Lissabon’. Van premier Rutte kunnen Nederlanders misschien nog aannemen dat hij zal proberen Tusk en Juncker niet in de weg te lopen in de onderhandelingen met de Britse premier David Cameron of met Poolse minister-president Beata Szydło. Echter, na Nederland komt Slowakije onder premier Robert Fico. Fico heeft een dubieuze Europese reputatie. Om maar wat te noemen: zijn twitteruitingen waren af en toe beledigend voor Europese collegae, zijn omgang met Rusland is niet altijd even duidelijk en hij is tegen de herverdelingsplannen van vluchtelingen.
 
Ook komen de Duitse en Franse voorzitterschappen alweer in beeld. Die kunnen Rutte’s inzet willen volgen, maar dan waarschijnlijk minder gedienstig en mogelijk opdringeriger. Bij de uiteindelijke beoordeling van het Nederlandse voorzitterschap zal de rol van Rutte dus moeten worden meegewogen. Hierbij speelt ook of hij een precedent heeft geschapen voor andere regeringsleiders om zich actief met de Europese Raad te bemoeien. De politieke top lijkt na het Verdrag van Lissabon verre van uitgespeeld.
 
 
Adriaan Schout is Senior research Fellow en hoofd EU-studies bij Instituut Clingendael. Zijn expertise omvat o.a. Europese integratie, voorzitterschap van de EU en Europeanisering van nationale overheden.
 
[1] Zie het artikel van J. Werts in dit vierluik over het Nederlandse EU-voorzitterschap.
[2] D. Beach, ‘Fremtidens ledersløse formandskaber’, Økonomi & Politik, Vol. 85 (2012), No. 3, pp. 63–74.
[3] A. Schout, ‘Beyond the Rotating Presidency’, in: J. Hayward. (red.), Leaderless Europe, Oxford: Oxford University Press, 2008.
[4] I. Manners, ‘The 2012 Danish Presidency of the Council of the European Union: Bridging Exclusion’, JCMS, Vol. 51 (2013), Annual Review, pp. 70–79.
[5] Inhoudelijke voorbereidingen Nederlands EU-voorzitterschap 2016, Kamerbrief, Minbuza-2015.25600. 26-01-2015.
[6] European where necessary, national where possible, Ministry of Foreign Affairs, 21 juni 2013.
[7] NRC Handelsblad, 12 februari 2016.
[8] ‘Geen heilig vuur bij Rutte door EU-voorzitterschap. De ambities zijn bescheiden’, de Volkskrant, 6 januari 2016.
[9] Presidency Conference on the Multiannual Financial Framework, Amsterdam, 28 januari 2016.
[10] Towards an EU Urban Agenda, The Hague: Dutch Ministry of the Interior and Kingdom Relations. October 2015.
[11] R. Vilpisauskas, ‘Lithuania’s EU Council Presidency: Negotiating Finances: Dealing with Geopolitics’, JCMS, Vol. 52 (2014), Annual Review pp. 99–108.
[12] Toespraak van de Nederlandse minister-president Mark Rutte in het Europees Parlement, 20 januari 2016.
[15] Zie het artikel van A. Schout, J.M. Wiersma & M. Gomes Neto in dit vierluik over het Nederlandse EU-voorzitterschap.
[16] B. van Raay (2016), 'Dijksma wil dat bedrijven meer gaan betalen voor uitstoot broeikasgas', de Volkskrant, 12 februari 2016.

 

Auteurs

Adriaan Schout
Senior Research Fellow & Coordinator Europe at Clingendael Institute