De houdbaarheidsdatum van het Europese integratieproject
Opinie Europese Zaken

De houdbaarheidsdatum van het Europese integratieproject

17 Feb 2016 - 10:01
Photo: Flickr.com / European Parliament
Terug naar archief
“Never let a good crisis go to waste.” Het is een gevleugelde uitspraak van Winston Churchill, die het onder vooral Europese en Brusselse beleidsmakers en politici goed doet. Is het immers niet zo dat het Europese integratieproces voortgedreven wordt door crises? Blijken periodes waarin het moeilijk lijkt te gaan tussen de EU-lidstaten niet juist bij uitstek de opmaat te vormen tot een volgende versnelling en verdieping van de integratie? Laat ook de recente historie niet zien dat de EU altijd sterker uit een crisis is gekomen?
 
Wie wat recentelijk toch als een welhaast existentiële test voor de Unie werd gezien – d.w.z. het giftig mengsel van Euro-, schulden- en financieel-economische crisis - in ogenschouw neemt, zal snel geneigd zijn deze visie te onderschrijven. Two-pack, six-pack, het Europese semester, versterkt begrotingstoezicht; het zijn even zo vele blijken van het vermogen van de Unie om te overleven en een crisis aan te grijpen als kans tot verdieping van de integratie. Inderdaad, wat zou de EU zijn zonder crises?, zo klinkt het vanonder de Brusselse kaasstolp.
 
Zo bezien heeft Nederland een unieke kans om van het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie een groot succes te maken. Immers, aan crises geen gebrek. Het gif van de financieel-economische crisis is nog niet uitgewerkt, in het Oosten dreigt de donkere schaduw van Russisch revanchisme, de MENA-regio is vervallen tot één grote zone van conflict en instabiliteit, met een vluchtelingencrisis tot gevolg die een direct bedreiging vormt voor wat toch het kroonjuweel is van het integratieproces: open grenzen en vrij reizen tussen de lidstaten.
 
En alsof dat niet genoeg is, hebben we ook nog het perfide Albion. De Britten, die toch al niet of nauwelijks als volwaardig EU-lid konden worden beschouwd, maar die nu via het volksgericht van een referendum de EU dreigen te verlaten. Het is een dreiging die voor die lidstaten of politieke groeperingen die Eurokritisch c.q. Eurosceptisch zijn, het aanlokkelijk perspectief in zich draagt van het organiseren van een eigen volksgericht (zie: Oekraïne-referendum) dan wel van een ‘Europa à la carte’. Je kiest alleen wat je bevalt; een boodschap die het o.a. in het huidige Polen, in Hongarije, in het Frankrijk van Marine Le Pen - om maar niet te spreken van het Nederland van Geert Wilders - goed zal doen. Een boodschap die, indien zij praktijk wordt, de bijl aan de wortel van de integratie legt.
 
Het Nederlandse voorzitterschap als een gemiste kans
“Never waste a good crisis.” Inderdaad, alle reden op het eerste gezicht voor Nederland om met het voorzitterschap hoog in te zetten. Een oproep daartoe valt o.a. te lezen in een kritische beschouwing over het Nederlands voorzitterschap bij monde van Jonathan Holslag. Waar, zo stelt hij, de 500 miljoen Europeanen naar “een nieuw toekomstbeeld, een nieuwe bestemming, een duidelijk verhaal over hoe we met zijn allen kunnen bouwen aan een sterke, veilige en saamhorige gemeenschap” verlangen, kiest Nederland “zuinig” voor het pragmatisme van de “praktische voorstellen”.[1] Het Europa van de kleine stapjes, waar juist nu behoefte is aan visie en leiderschap. Het Nederlands voorzitterschap als een gemiste kans.
 
Nu zou in antwoord op Holslag kunnen worden gezegd dat zijn oproep berust op een ernstige overschatting van wat een roulerend voorzitterschap hoe dan ook vermag te bereiken, zeker nu dat voorzitterschap sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon niet langer aan het roer staat van de allesbepalende instelling binnen de Unie: de Europese Raad. Een visie op de Unie als politiek project – en daar praten we dan toch over – heeft Nederland bovendien nooit gehad. In die zin vormen het populistisch ‘Nee’ in 2005 tegen het grondwettelijk verdrag en ook het Oekraïne-referendum slechts een weerspiegeling van een vanaf het eerste begin ook binnen de Nederlandse politieke elite ontbrekend enthousiasme voor de Europese integratie als politiek avontuur. Inderdaad, de Nederlandse opstelling is altijd (en nog sterker in de afgelopen twee decennia) “zuinigjes” geweest.
 
"Wat zou de EU zijn zonder crises?"
 
Wezenlijker is echter dat een oproep de huidige crisis aan te grijpen voor de “grote sprong voorwaarts” de essentie van de crisis waarin de Unie en haar lidstaten verkeren, mist. Dit is overigens een bijziendheid waarin Holslag niet alleen staat. De essentie van de huidige crisis is dat binnen de Europese Unie ten enenmale de omstandigheden ontbreken die een voorwaarde zijn om tot een “narrative” c.q. omschrijving van haar politieke “finaliteit” te komen, die binnen de lidstaten op brede steun onder de bevolking zou kunnen rekenen. En dat laatste is cruciaal om die stap te kunnen zetten; zeker als de EU haar eigen democratische beginselen serieus wenst te nemen.
 
Nu is het verleidelijk de huidige crisis binnen de Europese Unie te reduceren tot een dreigende Brexit, Grexit, vluchtelingen, Poetin en Syrië. Maar dat zijn slechts symptomen van een dieper probleem. De ware crisis blijkt uit de respons binnen en vanuit de lidstaten op deze crises; een respons die laat zien dat de Unie als politiek project in zwaar weer verkeert, zo niet mislukt is. En dat in een tijd waarin het integratieproces juist in zijn politieke dimensie wordt uitgedaagd.
 
Alexis Tsipras en Martin Schulz tijdens een persconferentie - Bron: Flickr.com / European Parliament
 
Het Europese project als solidariteitsgemeenschap
Daarbij gaat het niet om de Europese integratie als een historisch voorbeeld van een geslaagd vredesproject. Die plaat is al te vaak afgedraaid. Het gaat ook niet om de veelbesproken noodzaak het economisch potentieel van de Unie aan te vullen met een echt Europees buitenlandbeleid. Mooi, maar gegeven de verdeeldheid van de lidstaten een onhaalbaar ideaal. Nee, dan gaat het om het Europese project als solidariteitsgemeenschap; d.w.z. een project waarvoor burgers bereid zijn offers te brengen omwille van het grotere goed van een gemeenschappelijk belang. Het gaat om de EU in termen van legitimiteit; d.w.z. een project waarvan burgers de uitkomsten aanvaarden, ook als die niet overeenstemmen met hun directe eigen belangen.
 
Solidariteit, of in de terminologie van Frans Timmermans, “broederschap”,[2] en legitimiteit; het zijn cruciale vereisten voor het ontstaan van een stabiele en duurzame politieke gemeenschap. Bij afwezigheid van deze voorwaarden kan dan ook slechts geconcludeerd worden dat de Unie in een existentiële crisis dreigt te belanden. Onder die omstandigheden de “grote sprong voorwaarts” propageren, klinkt als “fluiten in het donker”; een sprong in het duister; ja, een wanhoopssprong die wel verkeerd moet aflopen omdat het fundament voor een stabiele landing ontbreekt.
 
Deels is deze situatie een gevolg van de aard van het integratieproces. Natuurlijk, het Europese integratieproject is in essentie altijd politiek geweest. Maar datzelfde project kon alleen functioneren door de directe politiek uit te bannen. Europese integratie als exercitie in depolitisering, als een bureaucratisch, technocratisch spel onder de hoede van een select gezelschap van ingewijden. Een spel van compromis- en consensusvorming. De Europese integratie als een eliteproject. Een project dat kon floreren omdat het zich vanuit de gemiddelde burger bezien op een veraf Brussels zijtoneel afspeelde.
 
Europese en nationale bestuurslaag vervlochten
Maar dat laatste is niet langer het geval. Europa is de haarvaten van de lidstaten en daarmee van de nationale politiek binnengedrongen. De Euro, het Europese semester en Brussels begrotingstoezicht, bemoeienis vanuit de EU met de kwaliteit van de eigen rechtsstaat, een opgelegde verdeling van vluchtelingen; in willekeurige volgorde laten deze voorbeelden zien hoezeer de Europese bestuurslaag en de nationale bestuurlijke en politieke structuren met elkaar vervlochten zijn geraakt. Een ontwikkeling die met het oog op democratische legitimiteit niet langer geschraagd kan worden door depolitisering, maar juist vraagt om politisering van het project, Europees, maar vooral binnen de lidstaten. De noodzaak tot politisering als keerzijde van het succes van de Europese integratie; een verantwoordelijkheid van primair nationale politici.
 
Nu kan het gegeven dat de EU in steeds meer lidstaten onderdeel is geworden van nationaal debat gezien worden als een teken dat de fase van politisering is ingetreden en de EU daarmee een volgende stap maakt in haar proces van volwassenwording. De EU is “normaal” geworden.[3] Maar was dit maar waar. De wijze waarop de politisering binnen de lidstaten plaatsvindt, lijkt veeleer op het tegendeel te wijzen.
 
De wijze van politisering laat bovenal een fundamenteel gebrek aan legitimiteit van de EU zien. Voor zover er sprake is van debat, gaat het niet over inhoudelijke keuzes gegeven het bestaan van de EU; over de merites van het integratieproces. Nee, het gaat over het bestaansrecht van het project zelve, over erin of eruit, over meer of minder, over de EU als boeman en bedreiging van de eigen identiteit. Het straalt een sterk verlangen uit naar de veilige haard van de eigen natiestaat en naar behoud van eigen identiteit. Anders gezegd, waar evenwichtige politisering een internalisering van het Europese integratieproject veronderstelt, is daarentegen sprake van een discours waarbinnen de Unie geprojecteerd wordt als de vijand van buiten.
 
Dit is op zijn beurt de keerzijde van het binnendringen van Europa in de nationale politiek. En dan is het beeld niet fraaier. Het maakt de Unie immers afhankelijk van de uitslag van nationale verkiezingen, de nukken en grillen van het nationale electoraat, van populisme en angst binnen de lidstaten, van politieke avonturiers die in een Eurosceptische boodschap de weg naar de macht zien. Zie het komende referendum in het Verenigd Koninkrijk. Kortom, de EU als speelbal van de binnenlandse politiek. De EU als “favoriete pispaal” voor nationale politici[4] en als verleidelijk richtpunt voor maatschappelijke onvrede en wantrouwen.
 
"De Unie als politiek project verkeert in zwaar weer"
 
Deze krachten zijn zoveel sterker in tijden van economische crises dan wel periodes waarin het vertrouwen in de nationale politiek en overheid laag is. Dan staat de Unie voor opgelegde bezuinigingen, voor werkloosheid en sociale uitzichtloosheid, voor ongehinderde toestroom van “gelukszoekers” en voor machteloosheid om daar ook maar iets aan te doen; dat laatste overigens met dank aan dezelfde lidstaten. Dan blijkt het eliteproject kwetsbaar, ook al omdat het electoraal niet loont het in bescherming te nemen.
 
De EU is daarbij zoveel kwetsbaarder omdat zij bij gebrek aan legitimiteit wordt afgerekend op wat het kost en oplevert. De EU als een, in de woorden van Luyendijk, transactioneel verschijnsel: “what’s in it for me”?[5] Een houding die hij de Britten verwijt, maar die gezien de ophef over hulp aan Griekenland, de onwil vluchtelingen op te nemen, dan wel het jaarlijks gezeur over de EU-begroting, wijd verbreid is binnen de Unie, met niet in de laatste plaats Nederland als een in dit opzicht trouwe bondgenoot van de Britten.
 
Maar aan dit rijtje kunnen met gemak de zuidelijke lidstaten die moe zijn van bezuinigingen, de oostelijke lidstaten die wars zijn van vluchtelingen, Hongarije en Polen die geen bemoeienis met hun rechtstaat dulden, en straks na populistische verkiezingswinst landen als Frankrijk, Zweden en wederom Nederland, worden toegevoegd.
 
Dendert de Europese trein door?
Is dit beeld te somber? Miskent dit niet de eigen dynamiek van het integratieproces, die ingevolge de logica van de “voldongen feiten” dicteert dat de Europese trein wel doordendert? Ja, maar dat is nu juist het probleem. Gaande deze reis is het noodzakelijke politieke onderhoud gericht op draagvlak en acceptatie achterwege gebleven. Het “doordenderen” is oorzaak van het probleem geworden.
 
Of dit alles voorkomen had kunnen worden als politisering van het Europese project eerder vanuit de nationale politiek door nationale politici serieus ter hand was genomen, is moeilijk vast te stellen. Maar dat zij hun verantwoordelijkheid in deze hebben ontlopen, is evident. Vaak bleek de verleiding zelf ook mee te doen aan het spel van ‘Brussels bashing’ te groot om te weerstaan. Een opstelling die welbeschouwd de weg vrij heeft gemaakt voor de heersende Euroscepsis. Daarmee is anno 2016 de nationale politiek deel geworden van het Europese probleem. De vroegere elite heeft haar geloofwaardigheid verloren, is te gefragmenteerd en dreigt overvleugeld te worden door populistische en Eurosceptische krachten. Hoe dan ook is het vertrouwen in de nationale politiek laag.
 
Salvini (Lega Nord), Vilimsky (FPÖ), Le Pen (FN), Wilders (PVV) en Annemans (VB) bij het Europees Parlement - Bron: Flickr.com / EurActiv.com
 
Dan is het een schrale troost dat volgens onderzoek het vertrouwen in de Europese instellingen hoger zou zijn.[6] Immers, bij gebrek aan eigen draagvlak zal de noodzakelijke legitimiteit en solidariteit niet door die Europese instellingen kunnen worden gegenereerd. Jean-Claude Juncker heeft geen achterban binnen de lidstaten. Anders gezegd, omdat de EU geen politieke gemeenschap is, kan zij uit zichzelf ook geen politieke gemeenschap worden. Dat moet onontkoombaar vanuit de lidstaten komen.
 
En dan is het juist verontrustend dat het vertrouwen in de instellingen van die lidstaten laag is en onder druk staat. Te beginnen bij de politiek en eindigend bij instellingen als de rechterlijke macht; instellingen die onze samenlevingen de vereiste stabiliteit verschaffen. Als de Unie zo sterk is als haar lidstaten, is er dan ook weinig reden tot optimisme. Dat is tegelijkertijd de tragiek van de Europese integratie. Alleen vanuit de lidstaten kan een daadwerkelijk politieke gemeenschap worden gecreëerd, maar diezelfde lidstaten vormen het grootste obstakel. De leemlaag van de nationale staat is hard en moeilijk te slechten.
 
De crisis als kans
Terug naar de crisis en het Nederlands voorzitterschap: de crisis als kans. Die opvatting miskent dat deze crisis wezenlijk anders is dan voorgaande crises. Dit is niet een crisis tussen lidstaten die op te lossen valt met een compromis. Dit is een crisis binnen de lidstaten over het Europese project. Daar valt met compromissen niet tegen op te roeien. Sterker, al die duistere compromissen maken de achterdocht alleen maar groter: over ons en zonder ons.
 
Dit alles wijst op een Europese Unie waarbinnen gestuwd door politisering binnen lidstaten de tegenstellingen tussen diezelfde lidstaten zullen toenemen, de scheidslijnen scherper zullen worden, vaker sprake zal zijn van blokkades en obstructie, en de marges voor compromisvorming hoe dan ook smaller zullen worden. Een Unie, kortom, waarin het steeds moeilijker zal zijn hèt middel toe te passen om de politiek binnen de EU beheersbaar te houden, d.w.z. compromisvorming op basis van consensus.
 
Spat de EU daarmee uiteen? Nee, dat niet. Bureaucratieën verdwijnen niet zomaar. Maar het risico dat de Unie haar relevantie verliest omdat zij simpelweg niet langer functioneert, is groter dan ooit. Vraagt deze porseleinkast om een visionair voorzitterschap? Nee, veeleer is een uiterst behoedzaam voorzitterschap vereist.
 
 
Jan Rood is senioronderzoeker bij Instituut Clingendael en bijzonder hoogleraar aan de Universiteit Leiden.
 
 
[1] Jonathan Holslag, ‘De EU heeft niets aan Nederlands pragmatisme’, Trouw/letter&geest, 2 januari 2016, p. 4.
[2] Frans Timmermans, Broederschap; pleidooi voor verbondenheid, Amsterdam: Uitgeverij Podium, 2015.
[3] Zie o.a.: Adriaan Schout, ‘Al die conflicten? De Europese Unie spat echt niet uiteen, hoor’, NRC Handelsblad. 13 januari 2016.
[4] De uitdrukking is geleend van: Caroline de Gruyter, ‘Europa, ieders favoriete pispaal’, NRC Handelsblad. 6/7 februari 2016.
[5] Joris Luyendijk, ‘Doe net alsof de Britten al exit zijn’, NRC Handelsblad. 14 januari 2016.
[6] Zie Adriaan Schout, ‘Al die conflicten? De Europese Unie spat echt niet uiteen, hoor’, NRC Handelsblad. 13 januari 2016.
 
 

Auteurs

Jan Rood
Hoofdredacteur van de Clingendael Spectator