Nieuwe veiligheidsstrategie VS: implicaties voor Nederland

De Amerikaanse regering heeft onlangs twee nieuwe veiligheidsstrategieën gepubliceerd: één brede strategie voor de nationale veiligheid en één specifiek op defensie gerichte strategie. Wat staat er in deze strategieën en wat betekenen ze voor Nederland?

De eerste strategie is de National Security Strategy (NSS).1  Aangekondigd op 18 december jongstleden door president Donald Trump zelf kan deze strategie gezien worden als de invulling van Trumps ‘America First’-verkiezingsbelofte. Zonder zijn voorganger expliciet bij naam te noemen, constateert de nieuwe Amerikaanse regering dat het buitenlandbeleid van de regering-Obama volledig heeft gefaald. “When I came into office,” zegt Trump in het voorwoord, “rogue regimes were developing nuclear weapons, [...] radical Islamist terror groups were flourishing [and] rival powers were aggressively undermining American interests around the globe.”

Trump claimt grote stappen te hebben gemaakt om het tij te keren en zegt dat de Amerikaanse regering zich vanaf nu volledig zal storten op het behartigen van het nationaal belang. Wat dat nationaal belang overigens precies is, laat de strategie in het midden. Duidelijk is wel dat de Verenigde Staten zich niet meer zullen wagen aan progressieve vergezichten, stelselwijzigingen en grootschalige nation building. Tekenend voor de nieuwe strategie is dat het geen vermelding meer maakt van klimaatverandering als bedreiging voor de nationale veiligheid.

De NSS introduceert ook een nieuwe term die de kern moet vormen van de nieuwe strategie: principieel realisme (principled realism). Deze term wordt helaas niet goed toegelicht en is ook niet overtuigend. Principes, of idealen, horen bij de Liberale leer der internationale betrekkingen. Realisme, en dan met name het neo-realisme zoals beschreven door Kenneth Waltz,2  is juist gebaseerd op het idee dat staten louter handelen naar hun nationale (veiligheids)belangen. Door deze twee benaderingen te vermengen, creëert de NSS verwarring waar de Verenigde Staten precies voor staan. Dat de nieuwe regering een tussenweg probeert te vinden tussen Liberalisme en Realisme, is overigens niets nieuws. Ook Trumps voorganger Barack Obama maakte veelvuldig tegenstrijdige opmerkingen over de beginselen van ‘zijn’ Amerikaans buitenlands beleid.3

Interstatelijke competitie
Waar de NSS vooral verrast, is dat het zich voornamelijk richt op de wereldwijd toenemende politieke, economische en militaire competitie. Met name China en Rusland worden gezien als adversaries (opponenten), hoewel niet als enemies (vijanden). Ook Iran (voornamelijk vanwege diens steun voor buitenlandse rebellengroepen) en Noord-Korea (vanwege zijn nucleaire programma) moeten het ontgelden. Dit is een duidelijk verschil met eerdere strategieën, die doorgaans een breed pallet van dreigingen zagen, inclusief abstracte concepten zoals droogte, nieuwe technologieën en migratie.4

Om de nieuwe statelijke dreiging het hoofd te bieden, formuleert de NSS vier actiepunten: (1) bescherming van het grondgebied van de Verenigde Staten, hun inwoners en manier van leven; (2) bevordering van Amerikaanse welvaart; (3) vrede door kracht; en (4) vergroting van Amerikaanse invloed. De ordening van de pijlers (van binnenlands naar buitenlands georiënteerd) suggereert een licht isolationistische houding en wekt de verwachting dat de nieuwe regering grootschalige en langdurige inzet van troepen in het buitenland wil vermijden.

De eerste pijler (bescherming van het binnenland) is vooral gericht op het voorkomen van terroristische aanslagen door middel van intensivering van grensbewaking. Dit sluit goed aan op Trumps verkiezingsbeloftes; het is echter nog maar de vraag hoe effectief dit is. Zo zijn de recente aanslagen in Europa bijna uitsluitend uitgevoerd door personen die al enige of zelfs lange tijd in het betreffende land verbleven.

Ook de tweede pijler (bevordering van welvaart) is bedenkelijk, omdat het impliceert dat economische groei de VS veiliger kan maken. Het is zeker waar dat een economische depressie veiligheidsproblemen in de hand kan werken (denk bijvoorbeeld aan politieke onvrede over hoge werkloosheid). Het omgekeerde is echter minder evident: dat het economisch goed gaat met een land biedt geen enkele garantie tegen aanslagen. Bovendien groeit de Amerikaanse economie al een decennium lang met ongeveer twee procent per jaar. Het is niet duidelijk hoe verdere verhoging van deze economische groei de veelzijdige oorzaken van terrorisme zou kunnen wegnemen.

Eén van de manieren waarop de Verenigde Staten de economische groei willen aanwakkeren is overigens het aanpakken van oneerlijke handelspraktijken. Zo zet Washington in op het bestrijden van staatssteun aan bedrijven en het elimineren van heimelijke handelsbarrières. Dit is zeker zinnig, maar houdt opnieuw weinig verband met nationale veiligheid.

Budgetverhoging
De belangrijkste punten van de NSS zitten in pijlers drie en vier. Uit vrees dat andere landen de Amerikaanse militaire macht benaderen, wil de regering-Trump aanzienlijk meer uitgeven aan Defensie (pijler drie). Budgetverhoging – er worden helaas geen bedragen genoemd – valt echter onder de verantwoordelijkheid van het Congres. Of die verhoging er komt (en in welke mate), valt dan ook nog te bezien. Het argument dat de regering aanhaalt voor extra Defensie-uitgaven is overigens interessant: het wil overmatch (superioriteit) behouden ten opzichte van opponenten “to ensure America’s sons and daughters will never be in a fair fight”. Nog afgezien van het feit dat het vreemd is om te stellen dat een gevecht nooit eerlijk moet zijn, is dit opmerkelijk, want geen enkel ander land komt thans ook maar in de buurt van de Amerikaanse militaire macht.Als laatste wil de Amerikaanse regering haar wereldwijde invloed vergroten (pijler vier), onder andere door de banden aan te halen met ontwikkelingslanden. Dit valt onder de bevoegdheid van het Witte Huis en is daarom zeker mogelijk, maar dan zal de regering wel haar taalgebruik moeten verzachten. De harde toon van Trump heeft de gunst van sommigen gewonnen, maar die toon staat vele anderen juist helemaal niet aan.

National Defense Strategy
Dan naar de National Defense Strategy (NDS).5  Zoals de NSS een invulling is op Trumps ‘America First’-verkiezingsbelofte, is de NDS op haar beurt een uitwerking van de NSS. Aangekondigd door Secretary of Defense James Mattis op 19 januari jl., begint de NDS met een beschrijving van de internationale veiligheidssituatie waarin de VS zich bevinden. De regering ziet een “increasingly complex global security environment, characterized by overt challenges to the free and open international order and the re-emergence of long-term, strategic competition between nations”.

Vooral dat laatste is belangrijk: Washington voorziet hernieuwde interstatelijke rivaliteit. In de begeleidende persconferentie benadrukt Mattis dit punt nog verder door te zeggen dat “great power competition, not terrorism, is now the primary focus of U.S. national security.”6 Het is voor het eerst sinds ‘9/11’ dat de Verenigde Staten terrorisme niet meer aanmerken als grootste bedreiging voor de nationale veiligheid.

Om de nieuwe dreiging tegen te gaan, kondigt het Amerikaanse ministerie van Defensie drie stappen aan. Ten eerste gaat zij bouwen aan een meer dodelijke krijgsmacht (‘more lethal force’). De precieze invulling hiervan is nog geheim, maar het lijkt een terugkeer te betekenen naar de assertieve vorm van oorlogsvoering zoals deze gebruikt werd vóór de opschaling van de ‘hearts and minds’ counterinsurgency (COIN)-strategie, zoals toegepast in Afghanistan en Irak.7  Het gebruik van hardhandige middelen zoals grootschalige luchtbombardementen is omstreden, maar past goed bij de nieuwe focus op interstatelijke conflicten, die doorgaans met zware middelen (tanks, fregatten en jachtvliegtuigen) worden uitgevochten. Beschikkend over overweldigende vuurkracht hebben de Amerikanen zowel tijdens de Tweede Wereldoorlog als bij de Golfoorlog grote successen geboekt.

Ten tweede zal het Pentagon de huidige banden met bondgenoten aanhalen en – zoals ook al vermeld in de NSS – nieuwe partners zoeken. Het is onduidelijk welke partners dat zijn, maar dit verwijst wellicht naar landen in Azië (om China tegen te gaan) en Oost-Europa (tegen Rusland).

Als laatste zet het Amerikaanse ministerie van Defensie in op interne hervormingen. Nieuwe technologieën worden niet meer afgerekend op hun potentieel, maar op hun effectiviteit in de praktijk. Ook is er een voornemen om administratieve rompslomp te verminderen en kosten te verlagen. Deze beloftes zijn nobel, maar ook van alle tijden. Omdat deze speerpunten vooral gericht zijn op de interne bureaucratie, is de kans klein dat ze een effect zullen hebben buiten de Amerikaanse landsgrenzen.

Gevolgen voor Nederland
De twee belangrijkste punten uit de NSS en NDS voor Nederland zijn de verschuiving van aandacht van terrorisme naar interstatelijke rivaliteit en de voorziene budgetverhoging. Deze hebben drie gevolgen. Ten eerste betekent de Amerikaanse prioriteitsverschuiving naar interstatelijke rivaliteit dat Washington waarschijnlijk een groter beroep op Nederland zal doen om een bijdrage te leveren aan missies ter afschrikking van Rusland en China. Wat betreft de dreiging uit Rusland zal dit weinig problemen opleveren, omdat er ook in Nederland steeds meer wordt beseft dat Rusland een bedreiging vormt voor de Europese eenheid, welvaart en veiligheid.

Hetzelfde kan (nog) niet gezegd worden voor China. Tot nu toe heeft Nederland veel profijt gehad van de groei van China (handel, toerisme) en, op wat cyberspionage en schendingen van intellectuele-eigendomsrechten na, zo goed als geen nadelen ondervonden. Ook voor de nabije toekomst is er voor Nederland geen directe dreiging vanuit China te verwachten. De kans is daarom klein dat Nederland zal instemmen met grootschalige deelname aan maritieme missies om de groeiende Chinese invloed in de Zuid-Chinese zee tegen te gaan. Dit kan leiden tot verzwakking van onze nauwe banden met de VS.

Ten tweede is er een grote kans dat de Amerikaanse focus op rivaliteit tussen de grote mogendheden zal leiden tot verminderde aandacht voor terrorisme, wat gezien de recente aanslagen in Europa nog altijd het grootste veiligheidsprobleem is voor Nederland. Dit is zorgelijk, omdat Nederland voor de bestrijding van terrorisme in hoge mate afhankelijk is van de Amerikaanse inlichtingendiensten. Gezien de asymmetrie in behoeften is het reëel te verwachten dat de Amerikaanse regering voorwaarden zal stellen aan de voortzetting van het verlenen van dergelijke assistentie. Hoewel Nederland zich er weinig zorgen over hoeft te maken of de Amerikaanse overheid wel directe informatie over een op handen zijnde aanslag zal delen, is het wel degelijk mogelijk dat Washington in ruil een bijdrage zal vragen op andere gebieden, zoals participatie bij de eerdergenoemde missies ter beheersing van China.

Ten derde is er een grote kans dat de Amerikaanse versterking van Defensie leidt tot vergroting van de trans-Atlantische kloof. Sinds de oprichting van de NAVO in 1949 zijn er continu verschillen geweest tussen de doelen, middelen en methoden van de Amerikanen (en Canadezen) aan de ene kant en de Europeanen aan de andere. Hoewel deze verschillen doorgaans beperkt zijn, laaien ze regelmatig op. Zo heerste er begin jaren zeventig onvrede onder Europese regeringsleiders over de uitdagende houding van president Nixon ten opzichte van de Sovjetunie, wat de Europeanen interpreteerden als een onwelkome verhoging van de kans op oorlog op hun grondgebied. Ook na het einde van de Koude Oorlog is de trans-Atlantische kloof blijven bestaan. Dit kwam voornamelijk door technologische verschillen (de Verenigde Staten liepen ver vooruit op andere NAVO-lidstaten) en over de vraag of de NAVO ook buiten haar geografische gebied dient te opereren.

Mocht het plan van de regering-Trump om het defensiebudget fors te verhogen inderdaad doorgang vinden, dan zullen de technologische en operationele verschillen tussen Amerika en Europa opnieuw vergroten. Met de relatief beperkte defensiebudgetten die veel Europese NAVO-lidstaten hanteren, zullen Europese krijgsmachten in de toekomst waarschijnlijk moeilijk kunnen meekomen met de Amerikanen. Deze achterblijvers zullen tot hernieuwde frictie met de VS leiden, wat de solidariteit ondermijnt die juist de kern van de NAVO vormt. Nederland kan hier op inspelen door in te zetten op een kleine, maar hoogwaardige krijgsmacht die interoperabel blijft met de VS.

Afwachten
Ter conclusie kan gesteld worden dat de nieuwe Amerikaanse regering met de NSS en NDS invulling en uitwerking heeft gegeven aan de slogan ‘America First’ waarmee Trump in november 2016 verkozen werd tot president van de Verenigde Staten. Toch blijven er nog veel vragen onbeantwoord. Gaat het Congres inderdaad instemmen met de beoogde verhoging van het Defensiebudget? Met welke landen gaan de Amerikanen hun banden versterken? En hoe reageren Europese regeringsleiders op de Amerikaanse koerswijziging?

Tot ook deze vragen beantwoord zijn, blijft het lastig te voorspellen wat de uiteindelijke implicaties voor Nederland zullen zijn. Duidelijk is wel dat de verschillen tussen Nederland en de Verenigde Staten zullen toenemen. Nederland doet er daarom goed aan hiermee rekening te houden in de aanstaande Defensienota.

• 1The White House, ‘National Security Strategy’, 2017.
• 2Kenneth Waltz, Theory of International Politics, Long Grove: Waveland Press, 1979.
• 3Zie bijv. Jeffrey Goldberg, ‘The Obama Doctrine’, The Atlantic, 2016.
• 4Dit geldt overigens ook voor de huidige Nederlandse veiligheidsstrategie. Zie Ministerie van Buitenlandse Zaken, ‘Veilige Wereld, Veilig Nederland’, 2013.
• 5U.S. Department of Defense, ‘National Defense Strategy’, 2018.
• 6U.S. Department of Defense, ‘National Defense Strategy a ‘Good Fit for Our Times,’ Mattis Says’, 2018.
• 7Zie U.S. Department of the Army, ‘Field Manual 3.24’, 2014.