NL in de VN-Veiligheidsraad: zijn de mogelijkheden benut?

Nederland heeft zich kandidaat gesteld voor een nieuw lidmaatschap van de VN-Veiligheidsraad, in de periode 2033-2034. In 2018 liepen Nederlandse diplomaten zich de benen uit het lijf om actief vorm te geven aan het tijdelijke lidmaatschap. Zat Nederland er tijdens de zittingsperiode vorig jaar voor spek en bonen bij of heeft ons land sporen nagelaten?

In 2018 schoof Nederland voor de zesde keer sinds 1945 aan de hoefijzervormige tafel aan van de Veiligheidsraad. Eerder was dat het geval in 1946, 1951-’52, 1965-’66, 1983-’84 en 1999-2000. Dit keer was het maar voor één jaar. Italië en Nederland streden in 2016 fel om de overgebleven zetel maar gooiden het na vijf onbesliste stemrondes op een akkoord: Italië in 2017 en Nederland in 2018. In het licht van de duidelijke tekst van artikel 23 VN-Handvest (“De niet-permanente leden van de Veiligheidsraad worden gekozen voor een termijn van twee jaar”), maar vooral vanwege de effectiviteit is dit een constructie die geen navolging van andere landen verdient.

De tien niet-permanente leden (elk jaar treden er vijf nieuwe aan) bevinden zich sowieso al in een enorme achterstandspositie ten opzichte van de vijf permanente leden, die bovendien vetorecht hebben. Halvering van de zittingstermijn vergroot die achterstand alleen maar, hoe goed bedoeld en mooi klinkend de Italiaans-Nederlandse samenwerking gedurende deze termijn ook was.1 Maar goed, een half ei is beter dan een lege dop en na de aankondiging door het Verenigd Koninkrijk van de Brexit in dezelfde maand als de Veiligheidsraadsverkiezingen was er op het continent een duidelijke behoefte om Europese eensgezindheid uit te stralen.

Niches voor niet-permanente leden
Een gekozen lid hoeft er niet voor spek en bonen bij te zitten, mits goed voorbereid en door bekwame diplomaten vertegenwoordigd.2 Recente voorbeelden laten dit zien. Nieuw-Zeeland trok in december 2016 behendig de vrijwel unaniem aanvaarde resolutie erdoor die Israël op de vingers tikte over zijn illegale nederzettingenbeleid. Luxemburg wist te bewerkstelligen dat er meer transparantie en verantwoording kwam over de over elkaar heen buitelende sanctieregimes van de Raad (Noord-Korea, Zuid-Soedan, terroristenlijsten). Brazilië zette zich actief in voor bescherming van burgers tijdens militaire VN-vredesoperaties.

De praktijk leert dat de harde werkelijkheid van crisissituaties vrijblijvende algemene debatten al snel opzij drukt

En Australië en Luxemburg leidden in 2014 behendig een compromisresolutie door de Raad heen over humanitaire hulpverlening aan Syriërs in nood.3 Ook Nederland heeft in vorige periodes zijn resultaten weten te bereiken. Ambassadeur De Beus loodste in 1965 bekwaam een resolutie over wapenstilstand tussen India en Pakistan in Kashmir door de Raad. Ambassadeur Van der Stoel zette zich tijdens zijn periode in de Veiligheidsraad (1983-1984) telkens in voor de mensenrechten, iets wat in die dagen verre van gemeengoed was. En ambassadeur Van Walsum werd in 1999 meegezogen in de Oost-Timorcrisis maar slaagde er in Indonesië over te halen een feitenconstateringsmissie tot Oost-Timor toe te laten; Van Walsum stelde die op eigen gezag als voorzitter van de Raad samen. Hoe is het Nederland tijdens de zittingsperiode in 2018 vergaan?4

De voorgenomen inzet
Zoals blijkt uit een Kamerbrief van 27 oktober 2017 van de ministers Zijlstra (Buitenlandse Zaken) en Kaag (Ontwikkelingssamenwerking) wilde de Nederlandse regering aanvankelijk vooral op vijf thema’s inzetten: veiligheid voor burgers wereldwijd door als Raad niet alleen over, maar mét betrokkenen partijen te spreken; conflictpreventie door ruimere aandacht voor achterliggende problemen zoals onderontwikkeling, klimaatverandering en gebrekkige wederopbouw na conflicten; bestrijding van internationaal terrorisme met een versterkte rol voor het internationale recht; politieke participatie van vrouwen in conflictgebieden; en versterkte Europese samenwerking (‘Europees waar opportuun en mogelijk’).5

De ervaring leert dat het goed is een kort lijstje van dergelijke thematische speerpunten goed voor te bereiden, zeker voor de maand waarin Nederland het maandelijks roulerende voorzitterschap van de Raad mocht vervullen: maart 2018. Maar de praktijk leert ook dat de harde werkelijkheid van crisissituaties dergelijke wat vrijblijvende algemene debatten al snel opzij drukt. In de afgelopen jaren werd vrijwel steeds 70% van de agenda en debatten van de Raad beheerst door landensituaties en het jaar 2018 was daarop zeker geen uitzondering. De erbarmelijke situaties in Jemen, Syrië, Myanmar, Congo, Zuid-Soedan en Noord-Korea voerden vorig jaar de boventoon en niet de genoemde thematische onderwerpen.6

Werkenderwijs koos Nederland ervoor zijn lijstje te beperken en de inzet te richten op drie thema’s: gemeenschappelijke actie om het functioneren van VN-vredesoperaties te verbeteren; conflictpreventie, met aandacht voor grondoorzaken van conflicten waaronder klimaat- en water-gerelateerde risico’s; en versterking van de rechtsstaat, inclusief vervolging en berechting van plegers van internationale misdrijven.

Een bijzonder kenmerk van het Nederlands lidmaatschap in 2018 in vergelijking met voorgaande jaren is de gemeenschappelijke inzet van alle vier de landen van het Koninkrijk geweest. De drie Caribische landen zijn niet alleen intensief bij de campagne voor het lidmaatschap betrokken om aldus ook de stemmen van vele kleine eilandstaten te verkrijgen, maar hun premiers en ministers hebben ook diverse keren het Koninkrijk in Veiligheidsraadsdebatten vertegenwoordigd, onder meer premier Rhuggenaath van Curaçao tijdens het debat in de Veiligheidsraad in juli 2018 over klimaatverandering en veiligheid.

Samenstelling Raad in 2018
In 2018 zaten maar liefst vijf EU-lidstaten in de Veiligheidsraad: het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Zweden, Polen en Nederland. In overeenstemming met de Eerste Kamermotie De Graaf (D66) moest Nederland streven naar sterke EU-samenwerking, maar gemakkelijk was dat lang niet altijd.7  Het is duidelijk dat het VK de Brexit meer en meer voelde opkomen, de Franse diplomatie blijft bij tijd en wijle onnavolgbaar, Zweden gaat als niet NAVO-land prat op zijn positie als neutrale mondiale bruggenbouwer en de ongemakkelijke verhouding tussen de EU en Polen liet ook in de Poolse buitenlandse politiek zijn sporen achter.

Naast deze vijf EU-staten en de drie andere permanente leden China, Rusland en de VS, maakten Bolivia, Peru, Ethiopië, Equatoriaal-Guinee, Ivoorkust, Kazachstan (een nieuwkomer) en Koeweit in 2018 deel uit van de Raad: dat was bepaald niet een sterke groep staten.8  Ook volgt uit deze lijst dat de tien gekozen leden (ook wel de E-10 genoemd), zoals bijna altijd, niet of nauwelijks een groep vormden.

De sfeer tussen de Permanente Vijf was vaak om te snijden

Toch is hun stem uiteindelijk altijd doorslaggevend om de benodigde negen vóórstemmen voor rechtsgeldige besluitvorming in de Raad te bereiken. Daarmee zitten zij niet slechts op het vinkentouw maar hebben zij hoe dan ook een interessante positie, zeker nu de Permanente Vijf het onderling zelden eens zijn. De gespannen verhoudingen tussen met name Rusland en de VS uitten zich in 2018 bij vrijwel alle belangrijke onderwerpen binnen de Raad, waarvan de kwesties Syrië, Myanmar (Rohingya), Zuid-Soedan, Iran en Venezuela er nog maar enkele zijn. De sfeer tussen de Permanente Vijf was vaak om te snijden, al is dat nog niet te vergelijken met die ten tijde van de Koude Oorlog. Meer dan toen, houden de Vijf zich in deze tijd echter ook aan elkaar vast om hun permanente zetel en hun vetorecht te behouden.

Voorzitterschappen
Uit de maandelijkse verslagen aan de Kamer valt af te lezen hoe Nederland zich in 2018 de benen uit het lijf heeft gelopen om actief vorm te geven aan zijn lidmaatschap.9  Niets lijkt de ambassadeurs Karel van Oosterom en Lise Grégoire-van Haaren en hun staf teveel te zijn geweest. Ook hebben premier Rutte en de ministers Kaag en Blok zich regelmatig in de Veiligheidsraad laten zien en deelgenomen aan debatten. De ministerswisselingen op Buitenlandse Zaken vormden natuurlijk wel een complicatie: eerst al de vervanging van de ervaren Koenders door nieuwkomer Zijlstra aan de vooravond van het lidmaatschap en vervolgens uitgerekend in de maand van het Nederlandse voorzitterschap van de Raad (maart 2018) de val van Zijlstra en na enige weken de komst van Blok.

Op internationale Vrouwendag heeft minister Kaag een indrukwekkende Raadszitting met voornamelijk vrouwelijke vertegenwoordigers voorgezeten

Gelukkig konden de in de VN gepokt en gemazelde minister Kaag van Ontwikkelingssamenwerking en de eveneens ervaren premier Rutte dit ongemak zo goed en zo kwaad mogelijk opvangen. Op internationale Vrouwendag, 8 maart 2018, heeft minister Kaag een indrukwekkende Raadszitting met voornamelijk vrouwelijke vertegenwoordigers voorgezeten en de inbreng van vrouwen in het vredesproces in Afghanistan benadrukt, als vervolg op de eerdere thematische Resolutie 1325 (2000) daarover.10

Een mooi succes in maart onder voorzitterschap van Kaag was ook het debat over Conflict en Honger, dat later op initiatief van Nederland, Ivoorkust, Koeweit en Zweden resulteerde in de unaniem aangenomen Resolutie 2417. Deze wil het uithongeren van bevolkingsgroepen als instrument van oorlogsvoering uitbannen.11 Tevens verschaft deze resolutie humanitaire organisaties de mogelijkheid om de Raad in een vroegtijdig stadium te informeren over dreigende hongersnood in een conflictsituatie en voorziet deze in strafbaarstelling van uithongering als oorlogswapen.

Fijntjes roept de Raad in paragraaf 9 in herinnering dat hij bevoegd is sanctiemaatregelen te nemen tegen individuen of groeperingen die humanitaire hulpverlening blokkeren. In 2018 is deze resolutie meteen al ingeroepen bij het luiden van de noodklok over de situaties in Jemen en Zuid-Soedan.

Ook hebben de Nederlandse voorzitterschappen van het Sanctiecomité Noord-Korea en het controleorgaan op naleving van de ‘nuclear deal’ met Iran en het penvoerderschap over Afghanistan interessante kansen aan ons land geboden om zichtbaar te zijn en zich bijzonder in te zetten.12 Immers hoe, in samenspel met de Amerikaanse diplomatie, enerzijds het roekeloze gedrag van Noord-Korea aan banden te leggen en anderzijds tegelijkertijd een dialoog met uitzicht op lotsverbetering van de Noord-Koreanen tot stand te brengen, nu stapeling van sancties kan veroorzaken dat de spreekwoordelijke kat in het nauw rare sprongen maakt? En hoe te bereiken dat het wispelturige gedrag van de regering-Trump de broze nucleaire Iran-deal tussen het Rohani-regime en de P-6 (de P-5 plus Duitsland) niet geheel in duigen laat vallen?13  Op beide fronten heeft Nederland alle diplomatieke zeilen bijgezet om vooruitgang zoveel mogelijk te faciliteren.

Veiligheid in concrete landensituaties|
In veel opzichten is 2018 een donker jaar geweest. De conflicten in Myanmar, Syrië en Jemen woedden onverminderd voort, terwijl nieuwe de kop opstaken in onder meer Burundi, Kameroen en Venezuela. De meest inhoudelijke landenresolutie in 2018 was die over Jemen, waarbij het Stockholm-akkoord over een wapenstilstand voor en humanitaire toegang tot de stad Hodeida werd bekrachtigd.14

Ongelukkigerwijze duurde de patstelling tussen de grote mogendheden (met name de VS en Rusland) over Syrië in 2018 voort, waarbij slechts een enkele resolutie over humanitaire hulp over de grenzen heen aan een Russisch veto wist te ontsnappen. 15 Natuurlijk heeft Nederland tijdens dit lidmaatschap van de Raad ook de trom geroerd over de rol van het internationale recht en internationale hoven en tribunalen, zoals die in Den Haag zijn gehuisvest. Waar enigszins mogelijk zijn steeds paragrafen in resoluties voorgesteld over de rechtsstaat (rule of law), respect voor mensenrechten en strafrechtelijke verantwoordelijkheid voor internationale misdrijven.

Het lidmaatschap van de Veiligheidsraad blijft een prominente positie die in de internationale politiek kansen biedt

Nederlandse voorstellen voor doorverwijzing van de situaties in Myanmar en Syrië naar het Internationaal Strafhof of erkenning van de genocide tegen de Yezedi in Irak en Syrië leden schipbreuk. Wel lukte het Nederland in juni om de VN-sanctielijst voor Libië aan te vullen met maatregelen tegen zes met naam en toenaam genoemde leiders van criminele netwerken, die zich schuldig maken aan mensenhandel en –smokkel. Daarmee geldt het businessmodel van mensensmokkelaars nu als een schending van mensenrechten en een bedreiging van de vrede en veiligheid. Een oproep van minister Blok op 29 mei tot medewerking van alle staten aan doeltreffender waarheidsvinding en gerechtigheid als antwoord op het neerhalen van MH17 resulteerde later in een Voorzittersverklaring, die de in juli 2014 aangenomen MH17 Resolutie 2166 klip en klaar herbevestigde.16

Meer robuuste vredesoperaties
Een aanhoudend punt van aandacht van Nederland is verbetering van het functioneren van VN-vredesoperaties geweest. Premier Rutte leidde hierover op 28 maart het debat, maar toen waren de geesten nog niet rijp voor een resolutie daarover. In nauwe samenspraak met Secretaris-Generaal Guterres werd aansluiting gezocht bij zijn Actieplan voor vredesoperaties en onderstreept dat deze moeten beschikken over voldoende financiële middelen en adequaat materieel om hun werk te kunnen doen evenals over een duidelijk mandaat.17

Op voorspraak van Nederland werd de rechtstaat-component in vredesmissies sterker toegevoegd en de geïntegreerde benadering van veiligheid, gerechtigheid en mensenrechten benadrukt, eerst in een uitvoerige voorzittersverklaring van mei 2018 en later in resoluties, waaronder die is aangenomen onder voorzitterschap van president Trump op 21 september 2018.18  Op de valreep van ons lidmaatschap volgde de kroon op de Nederlandse inzet voor verbeterde vredesoperaties met het aannemen van Resolutie 2447 op 13 december 2018, op initiatief van Ivoorkust en Nederland.19

De resolutie gaat onder meer in op betere training van politiemensen en vredessoldaten, de noodzaak van onafhankelijke rechters en de opbouw van veilige gevangenissen. De versterkte rechtstatelijke rol was inmiddels al toegepast in de mandaatverlengingen voor de VN-missie in Afghanistan en de VN-missie in Mali, waaraan Nederland tot mei 2019 nog een militaire bijdrage levert.

Hervorming Veiligheidsraad
Gezien de bittere verhoudingen tussen de grote mogendheden, zit de discussie over de broodnodige hervorming van de Veiligheidsraad geheel in het slop. In de aanloop naar de zestigste verjaardag van de VN in 2005, gloorde er bijna een compromis over toelating van nieuwe permanente leden, onder wie Duitsland, Japan, India, Brazilië en een groot Afrikaans land en dan bij voorkeur zonder vetorecht. Ter wille van de representativiteit wilde men daar ook nog vijf of zes extra niet-permanente leden aan toevoegen. Daardoor zou een Raad van 25 of 26 leden ontstaan. Die discussie is echter weer muurvast komen te zitten. Met de crisissituaties in Libië, Oekraïne, Syrië, Jemen en de dreiging van internationaal terrorisme leek in 2018 vrijwel geen land nog aandacht te hebben voor hervormingsdiscussies. De Nederlandse ambities op dit terrein moesten zich beperken tot het streven naar meer transparantie en het betrekken van veel maatschappelijke organisaties bij het werk van de VN en intensieve mediacontacten, ook via interactieve communicatie.20

Was het sop de kool waard?
Het lidmaatschap van de Veiligheidsraad blijft een prominente positie die in de internationale politiek kansen biedt. Ook in het moeilijke jaar 2018 waarin de internationale verhoudingen op vele plaatsen op slot zaten en met een lidmaatschap van slechts een jaar is dat gebleken. De marges zijn dan nog extra smal, maar er bleken wel degelijk mogelijkheden deze te benutten. Dat is te danken aan zowel de professionele inzet van de diplomaten in New York en Den Haag als van individuele ministers en de premier. De tijd van grote ideeën en baanbrekende initiatieven van Nederland lijkt voorbij en het jaar 2018 bood daartoe ook zeker geen gunstig internationaal politiek klimaat.

De diverse resultaten zoals de resolutie over Conflict en Honger en de voorzittersverklaring over versterkte, en meer effectieve vredesoperaties evenals het dozijn succesjes om rechtstatelijke componenten in resoluties, mandaten en verklaringen opgenomen te krijgen, bewijzen dat Nederland in 2018 niet voor spek en bonen in de Veiligheidsraad heeft gezeten. Inmiddels heeft ons land zich al voor een nieuwe termijn gekandideerd, de periode 2033-2034. Hopelijk zal het dan voor de gebruikelijke tweejarige termijn zijn, al dan niet in een hervormde Veiligheidsraad van de dan bijna 90-jarige Verenigde Naties.

• 1Zie Rijksoverheid, ‘Koninkrijk der Nederlanden en Italië willen zetel VN-Veiligheidsraad delen’, 29 juni 2016 en Government of the Netherlands, ‘Netherlands and Italy to work in concert on Security Council’ (22 september 2016).
• 2Zie ook H.A. Schaper, “Mag Nederland volgend jaar meepraten in de VN Veiligheidsraad”, Clingendael Spectator, 12 april 2016.
• 3Zie S/RES/2165 (2014), 21 juli 2014.
• 4Zie voor een uitvoerig samenvattend verslag Kamerbrief 26 150, nr. 180, 15 februari 2019.
• 5Kamerbrief 26 150, nr. 168, 27 oktober 2017.
• 6In 2018 nam de Veiligheidsraad in totaal 54 resoluties aan: de nummers 2398 t/m 2451 (2018). Slechts een handjevol handelde over thematische onderwerpen, zoals kinderen en gewapend conflict, vredesoperaties, bescherming burgers ten tijde van gewapend conflict en vrede en veiligheid in Afrika. Tijdens het voorzitterschap van Nederland in maart 2018 nam de Raad vijf resoluties aan die handelden over resp. Afghanistan, Soedan en Zuid-Soedan, Noord-Korea, Somalië en de Democratische Republiek Congo.
• 7Zie motie De Graaf, Kamerstuk 34 550 D, 1 november 2016.
• 8In 2019 traden als nieuwe leden aan België, Duitsland, Dominicaanse Republiek, Indonesië en Zuid-Afrika.
• 9Zie de maandelijkse verslagen in de Kamerbrieven over de EU RBZ-bijeenkomsten. de verslagen (en de geannoteerde agenda’s) van de RBZ-raden, opgenomen in dit dossier.
• 10Deze resolutie over de effecten van oorlog en gewapend conflict op vrouwen en meisjes, waaronder seksueel geweld, en de belangrijke rol van vrouwen in vredesonderhandelingen en wederopbouw gaat overigens terug op een gemeenschappelijk initiatief van Canada en Nederland tijdens hun vorige zittingsperiode in de Veiligheidsraad. Zie S/RES/1325 (2000), 31 oktober 2000.
• 11Zie S/RES/2417, 24 mei 2018.
• 12Het penvoerderschap hield in dat Nederland als coördinator optrad voor alle resoluties en verklaringen van de Veiligheidsraad over Afghanistan in 2018. Zie met name S/RES/2405 (2018), 8 maart 2018.
• 13Zie de Iran nucleaire deal, opgenomen in S/RES/2231 (2015), 20 juli 2015.
• 14S/RES/2451, 21 december 2018. Een soortgelijke eerdere wapenstilstand via Syrië-resolutie 2401 (2018) van 24 februari 2018 teneinde humanitaire toegang tot onder meer Oost-Ghouta en Raqqa te bewerkstelligen hield slechts korte tijd stand.
• 15Zie naast S/RES/2401 (in noot 14) ook S/RES/2449, 13 december 2018.
• 16Zie Presidential Statement, S/PRST/ 2018/12, 6 juni 2018 en uiteindelijk Resolutie 2447 (2018), 13 december 2018.
• 17Zie het SGVN rapport Peacebuilding and Sustaining Peace, VN doc. A/72/707 en S/2018/43.
• 18Zie resp. de voorzittersverklaring in S/PRST/2018/10, 14 mei 2018 en S/RES/2436, 21 september 2018.
• 19Zie S/RES/2447 (2018), 13 december 2018.
• 20Zie onder meer Rijksoverheid, ‘Een jaar VN-Veiligheidsraadslid, wat hebben we bereikt?’