artikel
‘Onder de Nieuwe Omstandigheden’
China’s buitenlandbeleid onder Xi Jinping
Er staat sinds het 18de Congres van de Chinese Communistische Partij, eind 2012, met Xi Jinping een assertieve, ambitieuze en bovenal machtige president aan het roer in de grootste opkomende macht in Azië. Dit zal ongetwijfeld gevolgen hebben voor het Chinese buitenlands beleid. En wat betekent het voor de betrekkingen van China met de Verenigde Staten en Europa?
Xi Jinping, secretaris-generaal van de Chinese Communistische Partij (CCP), opperbevelhebber van het Volksbevrijdingsleger, ex officio voorzitter van het Politbureau en president van de Volksrepubliek China, is een karakteristiek figuur. In sterk contrast met zijn voorganger Hu Jintao houdt hij ervan op de voorgrond te treden, spreekt hij in de eerste persoon, citeerde hij Mao Zedong, praat hij openlijk over China’s toenemende kracht en invloed, en samen met zijn vrouw – de beroemde Chinese volkszangeres Peng Liyuan – heeft hij in de eerste twee jaar van zijn ambtstermijn al meer dan 30 landen bezocht om China’s soft diplomacy een handje te helpen.
Deze transitie van de ietwat stijve Hu naar de charismatische Xi en zijn elegante first lady heeft weer een ‘gezicht’ aan het Chinese leiderschap gegeven, maar veel buitenlandse waarnemers maken zich zorgen dat Xi bezig is een strongman positie te verwerven. De Chinese president is ambitieus en assertief, en in slechts twee jaar is hij erin geslaagd meer macht naar zich toe te trekken dan enig ander Chinees leider sinds Mao Zedong en Deng Xiaoping.[1]
Hu Jintao moest na zijn aanstelling als secretaris-generaal twee jaar wachten tot hij in 2004 de controle over het Volksbevrijdingsleger aan Jiang Zemin kon ontfutselen. Die slaagde er bovendien in tijdens Hu’s gehele regeerperiode een machtspositie achter de schermen te behouden. Daarentegen wist Xi Jinping het opperbevel over het Volksbevrijdingsleger direct aan zijn repertoire toe te voegen. Naast zijn drie officiële titels staat Xi sinds het Derde Plenum in 2013 aan het hoofd van de kersverse ‘Nationale Veiligheids Commissie’ en de ‘Economische Hervormingen Commissie’ – wat het aantal ‘Small Leading Groups’ onder Xi’s leiding op vier brengt.[2] Buitenlands Beleid en Taiwan Aangelegenheden vielen al eerder onder zijn verantwoordelijkheid.[3]
Xi is zich sterk bewust van de internationale en binnenlandse opinie over het gebrek aan impact van de regering-Hu Jintao (onder meer veroorzaakt door het ‘collectief leiderschap’-motto waar Hu zich in zijn laatste jaren meer en meer achter terugtrok) en hij lijkt vastbesloten via eigen daadkracht en initiatief nóg een ‘verloren decennium’ te voorkomen. Een ‘editorial’ in People’s Daily vatte Xi Jinpings opvattingen over ‘de kunst van het leiderschap’ aldus samen: “We moeten één doel hebben, één chain of command en één coördinerende autoriteit; één beslissing en strategie; een [stevige] dosis vastbeslotenheid en toewijding; en één manier van denken.”[4]
Er staat sinds het 18de Partij Congres dus een assertieve, ambitieuze en bovenal machtige president aan het roer in de grootste opkomende macht in Azië. Dit zal ongetwijfeld gevolgen hebben voor het buitenlands beleid van China. De vraag is hoe sterk deze veranderingen zullen zijn en wat een en ander zou kunnen betekenen voor de betrekkingen tussen China en Europa.
Xi Jinping in juli 2014. Foto: Flickr.com, Global Panorama.
Een knellend korset
Iedere nieuwe Chinese president brengt traditioneel een herzien ‘veiligheidsconcept’ naar buiten.[5] Dit kan verwarrend zijn, maar in feite is er geen internationale speler zo duidelijk over zijn beleidsdoelen als China. De vier kernpunten die de regering in Beijing in haar buitenlandbeleid nastreeft zijn sinds 1949 onveranderd. Bovenal wil Beijing de controle blijven houden over grensregio’s, zoals Yunnan, Tibet, Xinjiang en Inner Mongolië.
Een tweede doel is versterking van de positie van de CPP door het verzorgen van stabiliteit, groei en veiligheid. Ten derde vraagt Beijing internationale erkenning van haar soevereiniteit – wat in de praktijk neerkomt op het verkrijgen van diplomatieke erkenning ten koste van Taiwan en verzet tegen binnenlandse inmenging van andere grote mogendheden. Het laatste kernpunt betreft het terugwinnen van ‘verloren gebied’ – in concreto Taiwan, de inmiddels beruchte eilanden in de Zuid-Chinese Zee, een groot deel van de Oost Chinese Zee en stukken grensgebied in de Himalaya’s.
Deze beleidsdoelen lopen als een rode draad door de Chinese buitenlandse politiek, maar de manier waarop de verschillende leiders hebben geprobeerd ze te verwezenlijken loopt echter sterk uiteen.[6]
Thans zijn de meningen in China nog verdeeld over de vraag of Xi Jinpings leiderschap een ‘grand strategy’ voor haar buitenlandbeleid aan het ontwikkelen is.[7] Ontegenzeggelijk heeft China zich de afgelopen jaren constructiever en meer geëngageerd opgesteld tegenover de internationale gemeenschap, maar tegelijkertijd wijst een groeiende groep specialisten erop dat het niet lang meer kan duren tot China’s groeiende macht en invloed gaan knellen binnen het keurslijf van de geldende internationale normen en status quo in de Oost-Aziatische regio. Sterker nog, de eerste voorzichtige en minder voorzichtige tekenen van dit ‘knellen’ zijn al merkbaar, zowel in Beijings interne als externe retoriek en houding.
Sinds begin 2013 heeft zich een nieuwe term in het jargon van hooggeplaatste Chinese ambtenaren genesteld. ‘Onder de nieuwe omstandigheden’ (zai xin xingshi xia) steekt vaker en vaker de kop op, in het bijzonder inzake strategische belangen zoals militaire hervormingen, paraatheid en buitenlandse zaken. De term verwijst naar een kritische herbeoordeling van de internationale context, en in het bijzonder China’s relatieve soft power- en hard power-capaciteiten daarin.
‘Onder de nieuwe omstandigheden’ werd voor het eerst officieel gebruikt na het Vierde Plenum in 2009 en duidde toen zowel op de toegenomen Chinese zelfverzekerdheid op het wereldtoneel als op behoedzaamheid ten aanzien van complexe veranderingen op macroniveau die invloed zouden kunnen hebben op Beijings pogingen zijn ‘Chinese Droom’ te verwezenlijken.[8]
Onder Hu Jintao maakten Chinese ambtenaren nog voorzichtig gebruik van de nieuwe term, en onderstreepten altijd dat deze ‘complexe veranderingen’ nog aan de gang waren, maar sinds 2013 is de frequentie waarmee de term voorkomt in overheidsdocumenten en speeches drastisch toegenomen.[9] China’s laatste defensie-White Paper, ‘The Diversified Employment of China’s Armed Forces’, uit april 2013, beschrijft hoe een “Nieuwe Situatie, Nieuwe Uitdagingen, [en] Nieuwe Missies” (xin xingshi, xin tiaozhan, xin shiming) China’s “veiligheidssituatie” (anquan xinshi) bepalen.
Het lijkt nu dan toch echt gedaan met Deng Xiaopings ‘Wacht af en verberg je kunnen’-beleid
Waar het White Paper uit 2011 nog aangeeft dat deze veranderingen aan de gang zijn, is in 2013 de toon definitief geswitcht naar een perspectief waarin deze veranderingen “..hebben plaatsgevonden[10] – een duidelijke indicatie dat China een nieuwe interpretatie van zowel de eigen binnenlandse ontwikkeling als de internationale situatie onderschrijft.[11]
Deze nieuwe kijk op hoe de internationale relatieve machtsverhoudingen ervoor staan werd onder meer duidelijk in juni 2013, tijdens de ontmoeting tussen Xi Jinping en Barack Obama in het Sunnylands Estate (California). Xi vroeg Obama de speciale ‘G2’-relatie tussen beide grootmachten te erkennen, onder de noemer ‘New Type of Great Power Relations’. Tijdens hetzelfde bezoek kreeg Obama te horen dat de Asia-Pacific-regio genoeg ruimte biedt voor de invloed van zowel de Verenigde Staten als China.[12] Het lijkt nu dan toch echt gedaan met Deng Xiaopings ‘Wacht af en verberg je kunnen’ (taoguanyanghui)-beleid, dat focuste op behoud van een low profile tijdens het opbouwen van nationale kracht en waaraan Hu Jintao nog meermaals refereerde.[13]
Meer continuïteit dan verandering
Deze grote woorden hebben meer dan alleen de Amerikanen ongemakkelijk gemaakt en alle ogen zijn gericht op wat Xi Jinping op handen heeft voor Oost-Azië. Maar een korte analyse van de grote thema’s binnen Beijings buitenlandbeleid laat zien dat – ook onder Xi Jinping – Beijings handelen meer continuïteit dan verandering vertoont.
Wat betreft China’s betrekkingen met de Verenigde Staten ligt de focus nog steeds op thema’s zoals de Amerikaanse wapenverkoop aan Taiwan, de Amerikaanse allianties in de Azië-Pacific-regio en dialogen betreffende andere landen, onder meer Japan, Zuidoost-Azië en Noord-Korea. Verder heeft Xi de toegenomen assertiviteit in de Zuid- en Oost-Chinese Zee, die al waarneembaar was onder de regering-Hu, doorgezet – gecombineerd met een charme-offensief dat probeert China’s buurlanden te paaien en China neer te zetten als een kans in plaats van een bedreiging.
China heeft baat bij een stabiele regio zodat zijn eigen groei ongehinderd door kan gaan; het land heeft dan ook besloten de territoriale geschillen met zijn buurlanden de komende tijd niet op de spits te drijven.[14] Last but not least heeft China nog steeds een sterke band met Noord-Korea, en hoewel er recentelijk enige aanwijzingen waren dat ook Beijing zich ongemakkelijk begint te voelen met het irrationele gedrag van het leiderschap in Pyongyang, ligt een plotselinge breuk tussen beide landen niet in de lijn der verwachting.[15]
Een van de redenen voor deze relatieve continuïteit, is dat Xi geen vrije hand heeft als het aankomt op zijn buitenlandbeleid. Binnenlandse belangen vormen in grote mate het kader waarin Xi’s buitenlandbeleid moet passen. Deze belangen – economische groei, het beschermen van de centrale positie van de Partij, het doorvoeren van hervormingen – hebben baat bij een stabiele regionale situatie, die China tegelijkertijd de ruimte biedt zijn uitdijende overzeese belangen en de immer belangrijke kernpunten te bevorderen.
Xi Jinping en zijn echtgenote Peng Liyuan arriveren op het Indonesische eiland Bali ter gelegenheid van de APEC-top in 2013. Foto: Flickr.com, APEC 2013.
China de Grote Beschermheer
Waar Xi de ruimte krijgt binnen de genoemde restricties zijn eigen stempel op het Chinese beleid te drukken, is hij vindingrijk en vol nieuwe plannen – en niet bang om een paar landen voor het hoofd te stoten als het gaat om invloed in de Azië-Pacific-regio.
Zoals gezegd, is het traditie voor iedere nieuwe Chinese president om een eigen veiligheidsconcept naar voren te brengen. Xi koos zijn podium zorgvuldig: op 21 mei 2014 tijdens de ‘Conference on Interactions and Confidence-Building in Asia’. Aan deze conferentie nemen alle Centraal-Aziatische landen, plus Rusland, Zuid-Korea, Thailand, Iran en Turkije deel, maar niet de Verenigde Staten. Samengevat is Xi’s idee dat ontwikkeling moet worden gezien als de grootste vorm van veiligheid –en niet de traditionele interpretatie van veiligheid zoals onderschreven door de Verenigde Staten.[16]
Als grootste handelspartner van bijna alle landen in de regio en een grote investeerder in regionale infrastructuur, profileert China zichzelf op deze manier als een van de belangrijkste veiligheidsvoorzieners van Zuidoost-Azië. Het feit dat dit nieuwe concept volledig botst met traditionele internationale opvattingen over veiligheid, zoals grondgebied en soevereiniteit, onderstreept nogmaals China’s hervonden zelfvertrouwen. De PLA Daily schreef zelfs optimistisch hoe “Het Nieuwe Veiligheids Concept langzaam maar zeker een universele norm in internationale betrekkingen [zal] gaan vormen”.[17]
En Xi’s regering laat er geen gras over groeien. Van tien tot twaalf november 2014 was China gastland van de Asia Pacific Economic Cooperation (APEC) en verwelkomde het 21 wereldleiders in zijn hoofdstad. Minister van Buitenlandse Zaken Wang Yi benadrukte in zijn speeches dat China een verantwoordelijke mogendheid is die geen dreiging maar slechts kansen biedt en zeer gewillig is samen te werken met de Verenigde Staten – op voorwaarde van wederzijds respect en ‘win-win’-uitkomsten.
Het ‘One Belt One Road’-initiatief……
Ook Xi zelf deed nog een duit in het zakje met de officiële aankondiging van het ‘One Belt One Road’-initiatief. Dit infrastructuurproject met een waarde van 40 miljard dollar heeft als doel Aziatische landen beter met elkaar te verbinden en zo de handel te versoepelen.[18] De pull-factor is het feit dat China heeft toegezegd grote investeringen te doen in deelnemende landen, om aldus een bijdrage te leveren aan hun ontwikkeling. Het project is een aanvulling op de al eerder aangekondigde Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), die is opgezet om infrastructurele projecten in onderontwikkelde Aziatische landen te steunen. Ondanks omfloerste Amerikaanse pogingen de AIIB te doen stranden, hebben al 21 landen hun naam onder dit initiatief gezet. De bank is net zoveel geprezen voor de altruïstische grondslag als het is gewantrouwd als een aanval op de invloed van de Wereldbank en het IMF.
….. China’s Marshall Plan?
Sommige commentatoren hebben het ‘One Belt One Road’-initiatief de bijnaam ‘China’s Marshall Plan’ gegeven. Maar hoewel er zeker vergelijkingen te trekken zijn – een grote mogendheid exporteert zijn technologie, kapitaal en know how naar hulpbehoevende landen – zijn er ook belangrijke verschillen.
De EU wordt door China nauwelijks serieus genomen als een security actor in de Asia-Pacific regio
Ten eerste is China (nog) niet op zoek naar hegemon status, zoals die term onder de Verenigde Staten invulling heeft gekregen. In plaats daarvan hoopt Beijing door het stimuleren van ontwikkeling in buurlanden en het wegnemen van wantrouwen een stabiele regio te creëren, die ook weer stimulans biedt voor de eigen groei. De term die het Xi Jinping-leiderschap meestal gebruikt, is die van de ‘win-win-samenwerking’. Het internationale spel kan echter niet louter winnaars hebben. Als China’s macht en invloed blijven groeien, komt het erop aan hoe goed China en de Verenigde Staten blijven communiceren over de machtsverdeling en belangen in de regio.
Ten tweede is China’s ‘One Belt One Road’ ambitieuzer dan het Marshall Plan ooit was. China droomt tegenwoordig in het groot. Het ultieme doel is niet alleen de Chinese droom, maar ook de pas benoemde ‘APEC Droom’ en de ‘Mondiale Droom’ te verwezenlijken door ‘One Belt One Road’ open te stellen voor elk land dat bereid is China niet al te zeer tegen de haren in te strijken:[19]
“De ontwikkeling van China biedt enorme mogelijkheden en voordelen en vormt een blijvende en oneindige belofte. Nu onze nationale kracht toeneemt, is China bereid en in staat om de Aziatische-Stille Oceaan-droom te verwezenlijken, waar ook de rest van de wereld baat bij heeft.”[20]
Dit klinkt voor een westers publiek misschien ietwat overmoedig, maar China begrijpt wat veel ontwikkelende landen willen: eerst ontwikkeling – en dan het liefst zonder de politieke ondertoon waar westerse ontwikkelingshulp vaak mee gepaard gaat.
En waar blijft Europa?
Naast alle praat over ‘Great Power Relations’ lijkt Europa er een beetje bekaaid vanaf te komen. Toch hoeven we ons momenteel op economisch vlak niet al te zeer zorgen te maken: China’s belangen liggen in het uitdiepen van economische relaties en het ‘One Belt One Road’-initiatief biedt ook voor Europa veel potentiële voordelen. Tijdens zijn recente bezoek aan Europa benadrukte Xi dat zowel Europa als China baat kunnen hebben bij intensievere samenwerking – zolang als Europa respect toont voor China’s politieke systeem. Een sterk China hoeft niet meer te slikken wat een zwak China voor lief moest nemen en men kan aannemen dat Beijing de komende jaren minder en minder prijs zal stellen op het ‘opgeheven vingertje’ van de Europese mensenrechtenambassadeur.
Vanuit politiek oogpunt is het plaatje iets minder rooskleurig. Feit is dat Europa door China vandaag de dag nauwelijks serieus genomen wordt als een security actor in de regio-Azië-Pacific. We maken geen deel uit van het Trans-Pacific Partnership (TPP) noch van de Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) – de grote handelsverdragen in de regio waar momenteel aan gewerkt wordt en die binnen Xi’s ‘veiligheid als ontwikkeling’-concept vallen. Bovendien wordt onze hard power veelal gezien als een NAVO-aangelegenheid. En de NAVO, zoals iedere Chinese commentator weet op te merken, staat toch vooral onder de invloed van de Amerikanen.
Het zou te ver gaan te beweren dat Europa haar beleid niet meer af zou moeten stemmen met de Verenigde Staten, maar we zouden er goed aan doen ook een eigen koers te kiezen die China op bilateraal niveau kan engageren. China is een ‘rising power’ waar we nog veel mee van doen zullen hebben en de Europese Unie heeft veel van haar geloofwaardigheid verspeeld door interne verdeeldheid tussen de lidstaten en het imago dat zij, wanneer het erop aankomt, in haar buitenlandse politiek klakkeloos de Verenigde Staten volgt. China hoopte ooit dat een verenigd Europa een tegenwicht zou kunnen bieden voor Amerikaanse hegemonie, maar heeft ondertussen zijn strategie aangepast. Beijing maakt nu handig gebruik van deze verdeeldheid door een two-track diplomacy aan te houden en de EU-lidstaten tegen elkaar uit te spelen.
Ofschoon Xi’s nieuwe veiligheidsconcept een directe aanval is op onze eigen traditionele interpretatie van dit begrip, moet worden opgemerkt dat het wellicht ook een opening biedt om Europese invloed in de regio te vergroten. Als economisch zwaargewicht neemt Europa’s relevantie als veiligheidsverstrekker in deze interpretatie sterk toe. Zoals zo vaak wordt de afweging er dan een tussen geopolitieke en/of economische belangen en onze traditionele normen en waarden.
