ARTIKEL

Mensenrechten en buitenlands beleid

Een gidsland zijn we nooit geweest, maar ondermaats is het ook nu nog altijd niet

In hoeverre mogen de mensenrechten zeventig jaar na de afkondiging van de Universele Verklaring nog steeds een hoeksteen van het Nederlands beleid worden genoemd? Alvorens die vraag te beantwoorden, is het niet onverstandig eerst de vraag te stellen in hoeverre ze dat ooit zijn geweest.

Toen in oktober 2017 Halbe Zijlstra Bert Koenders in het kabinet-Rutte III opvolgde als minister van Buitenlandse Zaken, rees onmiddellijk de vraag wat dat voor de mensenrechten als onderdeel van het buitenlandbeleid zou betekenen. Had de VVD-politicus als fractieleider van zijn partij in de Tweede Kamer niet verkondigd dat om de vluchtelingenstroom uit Noord-Afrika en het Midden-Oosten richting Europa te beteugelen, deals met foute regimes over regionale opvang niet moesten worden uitgesloten?

Het is natuurlijk irreëel om enkel relaties te onderhouden met landen die een onbevlekt cv op het terrein van de mensenrechten kunnen overleggen. Dan blijven er niet zo gek veel landen meer over. Bovendien dient een effectief mensenrechtenbeleid open te staan voor diplomatieke betrekkingen met bedenkelijke regimes want door ze slechts te isoleren lossen de problemen zich doorgaans niet op. Maar om er dan gelijk afspraken mee te maken over de opvang van vluchtelingen die elders aan schendingen van mensenrechten proberen te ontkomen, lijkt het cynisme ten top.

Natuurlijk moet worden afgewacht in hoeverre de nieuwe minister de daad bij het woord voegt en met de Turkije-deal als inspiratiebron ook afspraken gaat maken met regimes waar individuele rechten nog minder waard zijn dan onder het huidige bewind van president Erdoğan. Desondanks roept het gegeven dat Zijlstra’s voornemen tot dusverre niet massaal is afgefakkeld in de Tweede Kamer de vraag op in hoeverre de mensenrechten zeventig jaar na de afkondiging van de Universele Verklaring in 1948 nog steeds een hoeksteen van het Nederlands beleid mogen worden genoemd.

De mythe van Nederland gidsland

Alvorens die vraag te beantwoorden, is het niet onverstandig eerst de vraag te stellen in hoeverre ze dat ooit zijn geweest en, zo ja, sinds wanneer. Nederlandse politici spreken graag over een Nederlandse humanitaire traditie op het terrein van de buitenlandse politiek. Maar alleen al de blijvende roep van Surinaamse en Antilliaanse Nederlanders om meer erkenning van het slavernijverleden en het recentelijk heropende onderzoek naar Nederlandse oorlogsmisdaden tijdens de Indonesische onafhankelijkheidsoorlog van 1945 tot 1949 laten zien dat de feitelijke basis voor zo’n traditie flinterdun is.

Pas in de jaren zeventig van de 20ste eeuw begon er met het aantreden van het progressieve kabinet-Den Uyl daadwerkelijk wat te veranderen. Een onbaatzuchtig gidsland werd Nederland niet. Maar bewindslieden als Max van der Stoel en Jan Pronk, inclusief premier Den Uyl zelf, waren vaker dan ooit bereid om vanaf een zeepkist omringd door juichende actievoerders militaire junta’s publiekelijk de oren te wassen. En ook al werd het belerende wijsvingertje niet altijd even consequent opgestoken, zichtbaar was het wel, waardoor het kabinet-Den Uyl op het gebied van de mensenrechten inmiddels een mythologische status geniet.

Minder zichtbaarheid betekent niet minder effectief

Rond 2000 stelden Nederlandse mensenrechtendeskundigen echter teleurgesteld vast dat het met die zichtbaarheid in de loop van de jaren negentig flink bergafwaarts was gegaan.‍‍[1] Dat was een opvallende conclusie. Uitgerekend tijdens dit decennium – de tien jaar tussen het einde van de Koude Oorlog en de opkomst van het islamitische terrorisme als nieuwe internationale dreiging – stonden de mensenrechten hoger op de internationale agenda dan ooit.

Maar betekende minder uitgesproken ook automatisch minder actief of effectief? In vergelijkend perspectief viel het allemaal nog wel mee. Uit interviews met buitenlandse diplomaten in Genève in 2006 bleek dat Nederland in de VN-Mensenrechtenraad nog altijd te boek stond als een voortvarende, kundige en effectieve belangenbehartiger van de internationale mensenrechten. Wel karakteriseerden diezelfde diplomaten het optreden van hun Nederlandse collega’s als ‘arrogant’, ‘koppig’ en ‘inflexibel’. Daarbij onderstreepten zij echter dat niet ondanks maar juist dankzij deze karaktertrekken het Nederlandse optreden zich door een hoge mate van effectiviteit kenmerkte.‍‍[2]

Dat het Nederlandse mensenrechtenbeleid desondanks in absolute zin minder uitgesproken was, had niet zozeer te maken met een verminderde bereidheid om voor de mensenrechten op te komen als wel met een professionaliseringsslag op dit terrein. Inmiddels was wel duidelijk dat een effectief mensenrechtenbeleid meer behelsde dan enkel en alleen in het openbaar met het vingertje wijzen. Stille diplomatie en preventief beleid in de vorm van het versterken van internationale toezichtsmechanismen en het inzetten van hulpgelden om een beter mensenrechtenklimaat te creëren, bijvoorbeeld door onderwijs of het trainen van politieagenten, waren evenzeer van belang.

Samenwerking en keuzes maken als noodzaak

Bovendien kon Nederland het allemaal niet in zijn eentje af. Een imago als gidsland was leuk en gaf Nederland de mogelijkheid zich internationaal te profileren. Maar zonder voldoende steun er met gestrekt been ingaan tegen landen die een maatje te groot zijn, kan averechtse resultaten opleveren.

Wie begin jaren ’70 over mensenrechten sprak, dacht daarbij sneller aan politieke en burgerlijke rechten dan aan economische, sociale en culturele rechten

Met die werkelijkheid werd de Nederlandse regering in 1992 hardhandig geconfronteerd, toen het dreigen met het dichtdraaien van de hulpkraan om het regime van generaal Soeharto in Indonesië tot een beter mensenrechtenbeleid te dwingen, niet langer bleek te werken. Te laat besefte Den Haag dat de voormalige kolonie Nederland economisch niet meer nodig had, waardoor Soeharto het zich kon veroorloven de ontwikkelingsrelatie tussen beide landen eenzijdig op te zeggen. Meer samenwerking met andere westerse landen werd daardoor noodzakelijk om nog iets te kunnen bereiken. In de praktijk betekende dat vooral steeds meer samenwerking met de andere lidstaten van de EU, ook al had dit tot gevolg dat er soms water bij de wijn moest worden gedaan om tot een gezamenlijke positie te kunnen komen.

Verder was het voor Nederland als relatief kleine speler op het wereldtoneel ook niet langer mogelijk om voor alle rechten uit de nog steeds uitdijende universele mensenrechtencatalogus op te komen. Wie in het begin van de jaren zeventig over mensenrechten sprak, dacht daarbij sneller aan politieke en burgerlijke rechten zoals het verbod op marteling of het verbod op langdurige opsluiting zonder aanklacht of proces. Niet voor niets werd Amnesty International in die jaren groot door het opkomen voor politieke gevangenen die juist deze rechten ontbeerden. Economische, sociale en culturele rechten volgden qua belangstelling op gepaste afstand en over gemeenschappelijke rechten werd, met uitzondering van het recht op zelfbeschikking, nog niet of nauwelijks gesproken.

Dat ligt inmiddels anders. Sinds de jaren zeventig is de VN-mensenrechtencatalogus uitgebreid met maar liefst zes nieuwe verdragen en negen optionele protocollen als uitbreiding op reeds bestaande verdragen. Om er voor te zorgen dat deze verdragen niet alleen bleven steken in goede voornemens, moest zelfs Nederland met zijn internationaalrechtelijke expertise keuzes maken. Om die reden kwam de aandacht in het nieuwe millennium steeds meer te liggen bij de bescherming van mensenrechtenverdedigers, LGBT-rechten en gelijke rechten voor vrouwen.‍‍[3]

Juist het bevorderen van rechten als deze lukt echter niet alleen door regeringen van landen waar deze worden geschonden publiekelijk aan het kruis te nagelen. Integendeel. In landen waar de rechten van vrouwen en de rechten van lesbiennes, homo’s en andere seksuele minderheden niet serieus worden genomen liggen daar vaak vastgeroeste culturele tradities aan ten grondslag.

Positieve actie op basis van een geduldige dialoog zet dan meer zoden aan de dijk dan publieke verkettering. Of zoals Michael Ignatieff het ooit kernachtig verwoordde toen het over het altijd nog veel voorkomende fenomeen van vrouwenbesnijdenis in Afrika ging: “What may appear as genital mutilation in Western eyes is simply the price of tribal and family belonging to women; if they fail to submit to the ritual, they no longer have a place within their world.”‍‍[4] Hard roepen dat vrouwenbesnijdenis mensonterend is, mag het westerse gemoed misschien verlichten. Het brengt een oplossing voor de problemen waarin de slachtoffers verkeren nog niet naderbij.

Diplomatie mag geen doel op zich worden

Maar wie A zegt, moet ook B durven zeggen. Als de regering zegt op te komen voor mensenrechtenverdedigers, en daartoe zelfs een staatsprijs instelt, dan moet minister Rosenthal de uitreiking daarvan niet proberen weg te moffelen als deze wordt toegekend aan een activist uit economische groeimarkt China. Als in Rusland LGBT-rechten met voeten worden getreden en de minachting voor de geaardheid van seksuele minderheden door het Kremlin zelf wordt gecultiveerd, moet er dan per se een topzware staatsdelegatie naar Sotsji om daar de Olympische Winterspelen op te luisteren?

Anno 2018 – in een wereld waarin democratie en mensenrechten internationaal steeds verder onder druk komen – durven Nederlandse ministers van Buitenlandse Zaken nog steeds hun nek uit te steken

De Franse president Hollande en de Duitse bondskanselier Merkel bleven thuis. Premier Rutte, vergezeld door koning en koningin, ging daarentegen wel. Hij beloofde dat hij niet zou vergeten de kwestie van de LGBT-rechten bij Poetin ter sprake te brengen. En dat deed hij ook. Maar laten we eerlijk zijn. Hoeveel indruk zal dat hebben gemaakt, wetende dat de aanwezigheid van de premier en het koninklijk paar in Sotsji toch vooral bedoeld was om de Nederlandse schaatsers op de lange en korte baan aan te vuren. Op zo’n manier dreigt (stille) diplomatie zijn waarde te verliezen en verwordt dit instrument gemakkelijk tot een doel op zich of nog erger, tot een vijgenblad om te verdoezelen dat verdere actie niet zal worden overwogen.

Nog steeds een integraal onderdeel van het buitenlands beleid?

Toch is er geen reden om aan te nemen dat mensenrechten niet langer een integraal onderdeel van het Nederlandse buitenlandbeleid vormen. Opeenvolgende ministers van Buitenlandse Zaken hebben er in opeenvolgende mensenrechtennota’s op gehamerd dat er sinds de moeder aller mensenrechtennota’s uit 1979 wat dat betreft niets is veranderd. En ook al handelden diezelfde ministers niet altijd in lijn met hun op papier gestelde beloftes, dat is, zoals ik eerder al aangaf, nooit anders geweest.

Natuurlijk, het kan allemaal veel beter en het zou ook veel beter moeten. Maar laten we niet vergeten dat ook thans – in een wereld waarin democratie en mensenrechten internationaal steeds verder onder druk komen – Nederlandse ministers van Buitenlandse Zaken nog steeds hun nek durven uit te steken.

Zijlstra’s voorganger Koenders deed het in september 2017 nog toen hij een coalitie van westerse landen aanvoerde om de VN-Mensenrechtenraad een resolutie te laten aannemen ten behoeve van een internationaal onderzoek naar oorlogsmisdrijven in het door burgeroorlog verscheurde Jemen. Koenders zwichtte niet voor druk van Saoedi-Arabië, dat als interventiemacht medeverantwoordelijk is voor wat inmiddels als de grootste humanitaire crisis ter wereld geldt. Ook zwichtte Koenders niet voor de tegenstribbelende Britten en Fransen, die hun lucratieve wapenleveranties aan Saoedi-Arabië wilden beschermen.‍‍[5]

Verder mag niet worden vergeten dat het departement van Buitenlandse Zaken naast de minister ook nog andere inwoners kent. Zonder zijn ambtenaren kan hij weinig. En juist door de aanwezigheid van dat massale ambtelijke apparaat geldt voor het Nederlandse mensenrechtenbeleid hetzelfde als voor het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, dat door historicus Duco Hellema ooit vergeleken werd met een “mammoettanker, die, ondanks alle discussies op de brug, zijn ingezette koers volgt en slechts met grote moeite in een andere richting kan worden gestuurd”.‍‍[6]

De institutionalisering van het thema mensenrechten op het ministerie van Buitenlandse Zaken in de jaren zeventig droeg ertoe bij dat daarna nog hele generaties diplomaten en beleidsmakers dit concept met de paplepel kregen ingegoten. Gewoonten kunnen na verloop van tijd veranderen, maar zo snel gaat dat niet.

Gevaren op de loer

Toch ligt dat gevaar wel steeds meer op de loer. Te meer omdat sinds het einde van de jaren tachtig beleidsmakers en diplomaten op het ministerie van Buitenlandse Zaken in de regel om de drie à vier jaar van directie of standplaats veranderen. Dat betekent op termijn behalve minder betrokkenheid ook kennisverlies, met alle negatieve consequenties voor de Nederlandse invloed op het internationale toneel als gevolg.

Niet alleen afnemende kennis en expertise binnen het ambtelijke apparaat kunnen de mensenrechten als hoeksteen van het buitenlands beleid schade toebrengen. Ook de geloofwaardigheid van dit beleid komt op de tocht te staan naarmate de EU vaker met twee maten lijkt te meten. Tien jaar geleden was ik in de VN-Mensenrechtenraad aanwezig toen de Unie weigerde speciale rapporteur inzake marteling, Theo van Boven, te hulp te schieten toen Spanje als EU-lidstaat Van Bovens rapport naar de brandstapel verwees, omdat hij daarin van incidentele vormen van marteling tegen terroristen van de Baskische afscheidingsbeweging ETA had gesproken.

Dat was geen beste beurt van Europa en bevestigde het vooroordeel dat de mensenrechtenstok waarmee de EU zuidelijke landen slaat, in de hoek blijft staan wanneer er in eigen gelederen sprake is van onoorbaar gedrag. Het blijvende onvermogen van de EU om tot een humaan asielbeleid te komen als antwoord op de vluchtelingenstroom uit Noord-Afrika en het Midden-Oosten versterkt dat beeld eens te meer. Waarom zou een land met aanzienlijke mensenrechtenproblemen als Turkije ons nog serieus nemen als we enerzijds verwachten dat de Turken beterschap beloven, terwijl we ze anderzijds miljarden toestoppen om ons vluchtelingenprobleem op te lossen?

Noten

Auteurs

---

Deel dit item

---

Download & print PDF