Clingendael Spectator 1 – 2018 (jrg.72) – Item 10 van 11

ARTIKEL

Bilateraal aanspreken op mensenrechtenbescherming: toekomstmuziek in de EU?

Quirine Eijkman

Nu politieke crises Europa op haar grondvesten doen schudden, rijzen er vragen over de toekomst van mensenrechtenbescherming. In hoeverre zullen EU-lidstaten bilateraal samenwerken en elkaar aanspreken op mensenrechtenkwesties?

De waargenomen populistische weerzin tegen supranationale inmenging keert zich in de praktijk ook tegen internationale mensenrechtenverdragen. Hoewel de grondwaarden van de Europese Unie intact zullen blijven, lijkt de huidige, meer politieke koers die zowel de president van de Europese Raad als leiders van lidstaten willen varen ook gevolgen te hebben voor de manier waarop mensenrechten worden beschermd.

Vanzelfsprekend dragen de EU-instellingen er zorg voor dat ze onderdeel blijven van het EU-recht en het interne en buitenlandse beleid. En, of het nu om instituties zoals het Europese Hof van Justitie, om wetgeving zoals het EU-Grondrechtenhandvest, om de Dataprotectie-verordening of het gemeenschappelijke cybersecuritybeleid gaat, de bescherming van mensenrechten blijft een integraal onderdeel van de Unie vormen.

Tegelijkertijd is het denkbaar dat in de toekomst bilaterale relaties, tussen lidstaten onderling, een prominentere rol zullen krijgen bij de bescherming van mensenrechten. In deze bijdrage wordt daarom gereflecteerd op het bilateraal samenwerken en/of aanspreken van lidstaten op mensenrechtenkwesties binnen de EU.

Interstatelijke relaties spelen namelijk van oudsher een rol bij een beroep op het naleven van mensenrechten. Het is dan ook de vraag in hoeverre in bilaterale relaties binnen de EU mensenrechten van groot belang worden geacht. Vooral als men denkt aan de toekomst is het in een context van politisering van mensenrechtenkwesties op nationaal niveau en de trend dat lidstaten weer een prominentere rol binnen de EU gaan spelen denkbaar dat bilaterale relaties vaker of anders zullen worden aangewend voor het beschermen van mensenrechten.

De status quo van bilaterale relaties en mensenrechten

De afgelopen decennia zijn EU-instellingen allesbehalve stil als het gaat over fundamentele rechten en rechtsstaat. Nu is natuurlijk samenwerken en het bevorderen en beschermen van mensenrechten krachtiger als je dit namens 28 lidstaten doet in plaats van in je eentje. Daarnaast zijn mensenrechten integraal onderdeel van het EU-recht, en binnen deze context is de Europese Commissie en in het bijzonder het Europees Parlement de hoedster daarvan. Ook bij, onder andere, de totstandkoming van handels- en associatieakkoorden spelen mensenrechten een belangrijke rol.

EU-leiders tijdens de groepsfotosessie in Malta 2017.

© European Council

EU-leiders tijdens de groepsfotosessie in Malta 2017.

Voorts is het voor mensenrechtenbescherming binnen de EU wellicht effectiever als de Europese Commissie of zelfs de Europese Raad een land als Polen aanspreekt op bedreigingen voor de rechtsstaat, waaronder de politieke controle op de benoeming en het ontslag van rechters, dan collega-lidstaten op eigen houtje. Tegelijkertijd kan men de ogen niet sluiten voor de toegenomen gepolitiseerde context binnen de EU en voor het gegeven dat er in die context grenzen zijn aan wat ten aanzien van mensenrechtenkwesties kan worden bereikt. Daarnaast is en blijft nationale veiligheid bijvoorbeeld een primaire aangelegenheid van de lidstaten.‍‍[1] Het aanspreken van lidstaten op mensenrechtenbescherming in die context door de EU of andere lidstaten lijkt ondanks de groeiende samenwerking op dit gebied een taboe.

Sinds het Verdrag van Lissabon in 2009 is de Europese institutionele samenwerking op het gebied van mensenrechten echter intensiever geworden. Ten aanzien van het interne beleid worden lidstaten bij voorkeur door de instituties aangespoord om fundamentele rechten na te leven. Jaarlijks rapporteren EU-instellingen als de Europese Commissie, het Europees Parlement, het Bureau voor de Grondrechten (FRA), het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over de uiteenlopende uitdagingen die zich voordoen op het gebied van fundamentele rechten in de Unie. De situatie in individuele lidstaten komt hierin uitgebreid aan bod.

Ook nijpende kwesties krijgen speciale aandacht. Zo verzamelt het FRA anno 2016 en 2017 maandelijks data over de situatie van migranten in ongeveer de helft van de EU-lidstaten.‍‍[2] Hoewel in deze rapportages de risico’s voor het schenden van mensenrechten uitgebreid worden besproken, is het niet altijd helder of deze informatie daadwerkelijk een follow-up op landenniveau heeft.

De Europese institutionele samenwerking op het gebied van mensenrechten is sinds het Verdrag van Lissabon (2009) intensiever geworden

Tegelijkertijd is er weinig bekendheid bij het publiek over de rol van bilaterale relaties bij het beschermen van mensenrechten tussen EU-lidstaten onderling. Hoewel gebruik wordt gemaakt van dialoog, stille diplomatie, andere multilaterale fora of dreigen met sancties, is het de vraag of de lidstaten werkelijk bereid zijn elkaar indringend aan te spreken over mensenrechtenkwesties. Buiten de EU-context biedt onder andere het VN-mensenrechtenexamen, het Universal Periodic Review, een dergelijk platform. EU-landen stellen elkaar in de VN-Mensenrechtenraad vragen over kwesties, uiteenlopend van de toegang tot de asielprocedure in Griekenland tot de druk op de vrije media in Hongarije.‍‍[3] Zij blijken elkaar in dat verband niet te sparen. Hoe vervolgens gevolg wordt gegeven aan de aanbevelingen, is niet altijd duidelijk.

Feit is echter dat, wanneer het om bilaterale relaties en mensenrechten gaat, mensenrechtenkwesties in lidstaten, zoals de toegang tot de asielprocedure in Griekenland of de vrijheid van meningsuiting in Hongarije, meer aandacht van EU-instituties krijgen dan van andere collega-lidstaten. Europese hoofdsteden lijken geneigd dit soort kwesties via de Europese Raad, in periodieke overleggen tussen de FRA en een lidstaat of in andere intergouvernementele organisaties aan de orde te stellen.

De Hongaarse premier Viktor Orbán samen met Commissie-voorzitter Jean-Claude Juncker in 2015. Ten aanzien van kwesties zoals bijvoorbeeld de maatregelen die de vrijheid van meningsuiting in Hongarije onder druk zetten, zal de houding van de EU gaan veranderen.

© European Union

De Hongaarse premier Viktor Orbán samen met Commissie-voorzitter Jean-Claude Juncker in 2015. Ten aanzien van kwesties zoals bijvoorbeeld de maatregelen die de vrijheid van meningsuiting in Hongarije onder druk zetten, zal de houding van de EU gaan veranderen.

Een vraag blijft evenwel waarom ze buiten de EU elkaar wel openlijk aanspreken, terwijl dat intern voornamelijk in vertrouwelijkheid of gezamenlijkheid lijkt te geschieden. Waarschijnlijk gebeurt dit omdat het, naast de consequenties voor de EU-lidstaat zelf, ook gevolgen kan hebben voor de samenwerking binnen de Unie en het zelfs andere terreinen kan beïnvloeden. Tevens zijn op nationaal niveau vaak verschillende departementen en zelfs ambtenaren verantwoordelijk voor het buitenlands en het specifieke EU-beleid. Hierdoor is afstemming niet altijd zo gemakkelijk als het lijkt.

Waar gaat het heen?

Nu een aantal EU-lidstaten als gevolg van nationale politieke ontwikkelingen een meer ‘eigen belang eerst’-koers lijkt te varen, is de toekomst van de Unie een actueel punt van aandacht. Wat betekent deze verandering voor de politieke context van de onderlinge, bilaterale, relaties en het naleven van fundamentele rechten, één van de pijlers waarop de EU berust? Mensenrechten staan op nationaal niveau onder druk door de migratiecrisis, de opkomst van populisme en separatisme en de dreiging van (gewelddadig) extremisme.

Uit de recente verkiezingen in Duitsland, Frankrijk, Nederland en Oostenrijk blijkt dat zowel de Unie als maatregelen die gevolgen hebben voor mensenrechten belangrijke thema’s zijn in de verkiezingsstrijd. Politieke partijen schuwen voorstellen die toegang tot het recht voor vluchtelingen beperken, de vrijheid van meningsuiting online en offline aan banden leggen of verdere indringende nationale veiligheidsmaatregelen omvatten, niet. Als gevolg van dit type voorstellen is het denkbaar dat mensenrechten in de toekomst meer politieke en maatschappelijke aandacht zullen vragen. Dit betekent dat het beschermen van mensenrechten waarschijnlijk niet alleen hoog op de agenda van EU-instellingen komt te staan, maar ook de richting gaat bepalen van interstatelijke relaties.

Ambivalentie onder EU-leiders

Vandaag de dag zijn Europese leiders echter ambivalent als het gaat om het aankaarten van mensenrechtenkwesties die zich voordoen in andere lidstaten. Soms spreken ze zich openlijk uit, terwijl ze in andere gevallen de dialoog aangaan, stille diplomatie bedrijven – bijvoorbeeld in vertrouwelijke EU-raadsvergaderingen – of de kwesties domweg lijken te negeren. Zeker als het gaat om thema’s als de toegang tot de asielprocedure in Griekenland of de inperking van de vrijheid van meningsuiting in Hongarije zijn er duidelijke verschillen in benadering.

Zo hebben diverse EU-lidstaten zich in het verleden en ook recent krachtig uitgesproken over de situatie van asielzoekers en de langdurige procedures in Griekenland. Tegelijkertijd is binnen de EU aan de orde gekomen dat er meer financiële ondersteuning van Griekenland nodig is en zijn meerdere Europese staten begonnen met het terugsturen van asielzoekers naar Griekenland. Het nakomen van deze zogenoemde Dublin-akkoorden is in 2011 opgeschort naar aanleiding van uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en het Europese Hof van Justitie over de onmenselijke omstandigheden. Met andere woorden: soms spreken lidstaten zich voorzichtig uit over een andere lidstaat en bieden ze tegelijkertijd een neutrale oplossing, zoals meer hulp vanuit de EU.

Controles door Frontex in 2015 bij een zogenaamde hotspot op het Griekse Lesbos.

© European Union

Controles door Frontex in 2015 bij een zogenaamde hotspot op het Griekse Lesbos.

Daarnaast speelt op de achtergrond het eigen belang van de lidstaat mee: het terugsturen van asielzoekers vanuit de betreffende lidstaat naar Griekenland. De vraag is of in de toekomst de voorzichtigheid die tot op heden is betracht, vanwege nationale politieke belangen zal worden losgelaten. Diverse recent gekozen nationale politieke partijen hebben als speerpunt een versoberd en harder migratiebeleid. Het valt niet uit te sluiten dat dit gepaard zal gaan met minder kritiek op het asielbeleid in andere EU-lidstaten. Het asielbeleid aan de buitengrenzen van Europa laten we hier voor het gemak buiten beschouwing.

De belangen om het aantal migranten dat zich in eigen land vestigt te beheersen, zal vermoedelijk leidend worden. Deze pragmatische insteek, die onder andere door VVD-Kamerlid Han ten Broeke wordt vertegenwoordigd, kan ertoe leiden dat een minder principieel en zogenaamd realistisch beleid ten aanzien van andere landen zal worden gecreëerd.‍‍[4] Bilaterale relaties tussen lidstaten zullen dus waarschijnlijk sterker worden gekleurd en beïnvloed door eigen nationale belangen.

Europese leiders zijn tegenwoordig ambivalent als het gaat om het aankaarten van mensenrechtenkwesties die zich voordoen in andere lidstaten

Ook ten aanzien van kwesties zoals bijvoorbeeld de maatregelen die de vrijheid van meningsuiting in Hongarije onder druk zetten, zal de houding van de EU gaan veranderen. Lidstaten zullen in toenemende mate op hun eigen – uiteenlopende – manieren reageren, hetgeen tot verlamming binnen de Unie kan leiden. In andere landen waar nationalisme de kop op steekt, zijn soortgelijke tendensen waarneembaar. Het is dan ook realistisch te verwachten dat in de toekomst – ondanks de trend tot een inter-institutionele mensenrechtendialoog‍‍[5] in de Europese Raad – er binnen de EU nog minder eensgezindheid zal zijn over het zich collectief uitspreken tegen nationale maatregelen die fundamentele rechten aantasten. Het is niet ondenkbaar dat meer lidstaten zich achter bijvoorbeeld Hongarije zullen scharen of niet willen interveniëren.

Als gevolg daarvan zal jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en het Europese Hof van Justitie nog belangrijker worden bij het beschermen van dit type mensenrechten. Het initiatief zal echter van individuele burgers moeten komen. Een lidstaat zal zelden tot nooit een andere lidstaat voor één van deze hoven dagen. Desalniettemin zal in de toekomst ook bij het oproepen tot naleving van mensenrechten niet alleen de EU een rol spelen, maar vooral de (andere) lidstaten. Thans spreekt Duitsland zich al uit over Hongarije, en doet dit vooral vanuit zijn positie als één van de leiders van de EU. In het geval van een minder eensgezind Europa is het scenario reëel dat individuele lidstaten zich meer zullen uitspreken via andere multilaterale organisaties of in bilaterale dialogen.

Toekomstmuziek?

In een context van toenemende politieke onenigheid binnen de EU is het dan ook te verwachten dat lidstaten een prominentere rol krijgen bij de bescherming van mensenrechten onderling. Bilaterale relaties zullen in de toekomst vaker worden aangewend voor mensenrechtendialogen, het aanspreken op mensenrechtenschendingen en in een uiterst geval sancties. Als gevolg daarvan is het goed denkbaar dat indringender maatregelen om mensenrechten te beschermen, waaronder die om migratie te beheersen of de vrijheid van meningsuiting aan te pakken, krachtige reacties in binnen- en buitenland teweegbrengen. Daarom zal het voor lidstaten noodzakelijk worden naast het Unie-verband ook bilaterale relaties te gebruiken om elkaar aan te sporen op de naleving van mensenrechten.

Aangezien door de huidige trend van pragmatisme en populisme de animo onder een aantal EU-regeringsleiders om mensenrechten onderdeel te laten vormen van het binnen- en buitenlandbeleid op z’n zachtst gezegd niet toeneemt, wordt het elkaar bilateraal aanspreken op mensenrechtenbescherming ook een dilemma. Vanuit dit perspectief is het dan goed denkbaar dat er in die EU-landen minder prominente aandacht komt voor het naleven van mensenrechten in het onderlinge beleid. In dat geval wordt er vermoedelijk meer geïnvesteerd in het elkaar aanspreken binnen het verband van bijvoorbeeld de Verenigde Naties of de Raad van Europa.

Het is immers te hopen dat het beschermen van mensenrechten, linksom of rechtsom, onderdeel blijft vormen van het beleid van individuele EU-lidstaten en dat die lidstaten niet schuwen om elkaar onderling te blijven wijzen op hun uit de mensenrechten voortvloeiende verplichtingen.

Quirine Eijkman is Ondervoorzitter van het College voor de Rechten van de Mens en lector Toegang tot het Recht bij de Hogeschool Utrecht. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.

Noten

Artikel 4(2) Verdrag van Lissabon, 2009.
Het Bureau voor de Grondrechten (FRA) (2016/2017), Regular Overviews of Migrants Related Human Rights Concerns, Wenen: FRA.
Universal Periodic Review (2016),. Greece, 3 May, Genève: Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens; Universal Periodic Review (2016), Hungary, 14 May, Genève: Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens.
Han ten Broeke (2016), Tien Vuistregels voor Buitenlands Beleid, No.2, jaargang 70, Clingendael Spectator.
J. Morijn (2018), ‘Post-Lisbon Civil Rights Protection by the EU’s Political Institutions’, in: S. de Vries, H. de Waele, M.-P. Granger (red.), Civil Rights and EU Citizenship, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2018 (geaccepteerd voor publicatie).