MH17: een diplomatieke reconstructie

Met het neerhalen van MH17 kwam Nederland op 17 juli 2014 volgens veel betrokkenen met een harde klap in de geopolitieke realiteit terecht. Nederland zou daar heel snel en soms ook hardhandig lessen leren. In dit dossier van de Clingendael Spectator zullen diverse aspecten over de context van MH17 worden belicht, zoals de internationaal juridische, de verhouding met Rusland, de desinformatie door Rusland, de sancties die werden ingesteld, het VN-traject en andere diplomatieke kanalen. In deze inleiding deelt Han ten Broeke zijn persoonlijke observaties als aanvankelijke trait d’union tussen regering en een parlement op zomerreces en vervolgens als MH17-woordvoerder voor de VVD. Wat gebeurde er in de machinekamer na de ramp?

Voor veel Nederlanders is het buitenland een vakantiebestemming of een businessmodel. Tot die noodlottige 17e juli in de zomer van 2014. Ook voor vlucht MH17, een code share van Malaysia-Airlines en KLM van Schiphol naar Kuala Lumpur, gold immers dat het veelvuldig werd gebruikt door vakantiegangers en zakenmensen. Aan boord van deze rampvlucht, nu 5 jaar geleden, zaten 298 mensen, waaronder 196 landgenoten. Zij vonden allen de dood in de velden van Hrabove in de oblast Donetsk, in het oosten van Oekraïne. Gedood in een burgeroorlog die onder hen woedde en die dat jaar bijna 3.000 slachtoffers1  zou maken, maar die ons Achtuurjournaal nog niet had gehaald.

Met het neerhalen van MH17 drong een gewapend conflict in het oosten van Oekraïne binnen in de Nederlandse huiskamers. Een burgeroorlog waaraan Nederland part noch deel had. Maar voor de Nederlandse regering en voor de nabestaanden van de slachtoffers gold vanaf dat moment dat zij erkenning en genoegdoening wensten voor de onnodige dood van zoveel geliefden en landgenoten. Of, zoals de Nederlandse premier Mark Rutte direct liet weten, dat “de onderste steen boven moest komen”.

De onderste steen
Rutte vernam van de ramp met de MH17 toen hij onderweg was voor een korte vakantie in Zuid-Duitsland. Direct na zijn terugkeer op Schiphol sprak hij die woorden, waaraan hij nog vaak herinnerd zou worden. Het neerhalen van MH17 markeert voor Mark Rutte de meest ingrijpende gebeurtenis in zijn premierschap. Het is voor hem een persoonlijke aangelegenheid geworden en hij is tot in het diepst van zijn vezels gemotiveerd om die onderste steen boven te krijgen. Hoewel de premier in de binnenlandse politieke debatten met de Tweede Kamer de nodige verwijten moest incasseren of hij inderdaad wel alles in het werk stelde om resultaat te boeken, was deze compromisloze houding wel een signaal aan de rest van de wereld dat Nederland de kwestie zeer hoog opnam en ook bereid was de wereldgemeenschap daar aan te blijven herinneren.

Na het neerhalen van MH17, kwam Nederland met een harde klap in de geopolitieke realiteit terecht

Bij deze opdracht voegden zich al snel de andere landen die veel slachtoffers te betreuren hadden en die zich verenigden in het Joint Investigation Team (JIT)2 . Binnen enkele uren na de ramp werd in Nederland door de Nationale Crisis Coördinator (NCTV) Dick Schoof een crisiscentrum ingericht. De crisisstructuur was nog grotendeels intact vanuit de dagen in maart toen de Nucleair Security Summit plaatsvond in Den Haag. De meeste betrokken ambtenaren kenden elkaar goed en het duurde niet lang voordat zij en de ministers in crisis-gremia3  er serieus rekening mee hielden dat hier niet alleen een verschrikkelijk vliegtuigongeluk had plaatsgevonden, maar dat er mogelijk sprake was van een drama met grote internationale politieke implicaties. Veel betrokkenen stelden later vast dat Nederland op 17 juli 2014, na het neerhalen van MH17, met een harde klap in de geopolitieke realiteit terechtkwam. Nederland zou daar heel snel en soms ook enkele hardhandige lessen leren.

De zorgvuldige heilige Drievuldigheid
Behalve ferm en onverzoenlijk, realiseerde de Nederlandse regering zich snel dat het zich ook neutraal moest opstellen om succesvol toedrachts- en strafrechtelijk onderzoek mogelijk te maken. Die houding droeg ertoe bij dat Nederland, als aanvoerder van de JIT-landen, relatief succesvol en langdurig de internationale agenda kon blijven bepalen en de aandacht van grote landen en wereldleiders, met een veelheid aan crises, kon vasthouden.4  De meeste betrokkenen die ik sprak zeggen allen dat dit in hoge mate te danken was aan de heldere keuze voor een drieslag van doelstellingen die focus aanbracht in al het ambtelijke en diplomatieke werk. De drie doelstellingen waren; 1) repatriëring slachtoffers, 2) vaststellen toedracht, en 3) opsporen en berechten.

Rusland wilde aanvankelijk weliswaar meewerken aan het onderzoek, maar ontkende direct alle betrokkenheid bij de MH17-ramp

Het grootste obstakel dat direct overwonnen moest worden was de berging van de stoffelijke overschotten van de inzittenden in wat de facto een oorlogsgebied in Oost-Oekraïne is, waar rebellen en milities de dienst uitmaakten. Daarbij was de medewerking van zowel Oekraïne als Rusland noodzakelijk, terwijl beide landen verregaand betrokken waren bij het conflict en dus mogelijk ook geïmpliceerd bij de ramp. Oekraïne en haar politieke en militaire leiding, maar ook de rebellen van de zelf geproclameerde Republiek vormden sowieso lastige partners voor Nederland en de andere JIT-landen. Nederland wilde geen officiële onderhandelingen voeren met de rebellen, en liet dit werk grotendeels over aan de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). Maleisië deed dat wel. En Rusland wilde weliswaar (aanvankelijk) meewerken aan het onderzoek, maar ontkende direct alle betrokkenheid bij de MH17-ramp en putte zich uit in het uitzetten van dwaalsporen. Er zou het lopen van diplomatiek spitsroeden en veel geopolitiek vernuft worden gevergd om de drie genoemde doelstellingen te realiseren.

Al snel na het activeren van de crisisstructuur kwam de afweging aan de orde hoeveel de Nederlandse regering naar buiten toe kon communiceren. Er werd gekozen voor een relatief open communicatie en een hybride structuur waarbij nabestaanden en de Tweede Kamer soms eerder en (achter gesloten deuren) ruimhartiger - zij het op hoofdlijnen - werden ingelicht dan het publiek. De Nederlandse regering nam daarbij het risico dat via nabestaanden of de politiek informatie het publieke domein kon bereiken die eventuele speculaties over de toedracht konden voeden. Dat gebeurde niet. Dit droeg bij aan het beeld dat de Kamer haar controlerende werk in een lange reeks aan debatten en hoorzittingen op scherpe wijze kon doen, zonder dat de internationale armslag en de daarvoor cruciale neutrale houding van de Nederlandse regering werden ondergraven.

In de volksvertegenwoordiging was er weliswaar toenemende kritiek op de voortvarendheid van de regering, maar, met uitzondering van het debat over de staatsaansprakelijkheid5  van Rusland (juli 2018), was er weinig verschil van mening over de aanpak. Die eensgezindheid versterkte de Nederlandse positie binnen het JIT, dat immers ook de leiding had aanvaard over het toedrachtsonderzoek dat door de OVV (Onderzoeksraad voor de Veiligheid) zou worden verricht, alsook voor het vervolgingsonderzoek, waarbij eventuele berechting zelfs in Nederland zou plaatsvinden.

Omdat in het binnenland de drieslag ‘repatriëring-toedracht-opsporing’ door alle actoren werd gedeeld en overgenomen, leidde dat ook tot een heldere focus en strategie van de JIT-landen in de internationale diplomatie. Men liet zich op internationale podia, zoals in de VN, niet makkelijk uit elkaar spelen. Maar belangrijker, Nederland kwam daardoor internationaal niet geïsoleerd te staan.

Geopolitiek is mensenwerk
In de eerste weken na het neerhalen van MH17 werd het Torentje van premier Rutte een soort telefooncentrale voor regeringsleiders. Het kwam daarbij bijzonder goed uit dat er door de Nederlandse diplomatie stevig was geïnvesteerd in de relaties met Australië en Rusland, die zich beiden warmliepen voor het voorzitterschap van de G20.

Met Australië ontstond een bijzondere band. Al snel liepen herkenbare Australische militairen af en aan bij hun collega’s van Defensie op Plein 4. Opeenvolgende ministers van Buitenlandse Zaken konden het goed met elkaar vinden en ook tussen de premiers Rutte en Tony Abbot boterde het. Zeker na hun fietstocht door Canberra, eind 2014, ontstond er een persoonlijke relatie die essentieel bleek om waar nodig ook persoonlijke noten te kraken, zonder dat er barsten in de samenwerking binnen het JIT zichtbaar werden. De meer confronterende stijl van de Australiërs (Abbott dreigde op een gegeven moment de Russische president Poetin te “shirt-fronten”, een term uit Australian Football) kon door de Nederlanders soms worden gematigd met het oog op de lange termijn doelstellingen. De pragmatische inslag van de beide landen gaf dan altijd de doorslag.

De Nederlandse regering ging tot in extremis om geen twijfel te laten ontstaan over de neutraliteit waarmee het toedrachtsonderzoek zou worden uitgevoerd

Het contact met de Russische president Poetin was, zeker vlak na de ramp, zeer intensief en, zeker in de eerste dagen na de ramp, zelfs dagelijks via de telefoon. Daarbij speelden zowel ambassadeur Roman Kolodnin als Alexander Shulgin6  een cruciale rol. Beide ambassadeurs waren goed ingevoerd in het Kremlin en konden relatief gemakkelijk toegang verschaffen tot de niveaus waarop besluitvorming plaatsvond. Voor Nederland was het van het grootste belang om Rusland niet van zichzelf en het JIT te vervreemden, ofwel Rusland een al te doorzichtige reden te geven om Nederland diskwalificeren. De Nederlandse regering ging tot in extremis om geen twijfel te laten ontstaan over de neutraliteit waarmee het toedrachtsonderzoek zou worden uitgevoerd (door de OVV) en om de onafhankelijkheid van het strafrechtelijke proces (OM-JIT) te garanderen. Dat dit politiek gevoelige toedrachts- of strafrechtelijk onderzoek werkelijk los van de regering kon plaatsvinden is in Rusland ondenkbaar. Nederland moest wennen aan deze Russische benadering. Zelfs toen een hack bij de OVV had plaatsgevonden, die herleidbaar was naar Rusland, hield de Nederlandse regering stoïcijns vast aan de bewust gekozen neutrale opstelling.

Waar het verschil in rechtstatelijke benadering tussen Nederland en Rusland nu eenmaal onoverbrugbaar was, bleken de persoonlijke relaties tussen enkele Nederlandse en Russische topdiplomaten dan vaak constructief een verschil te kunnen maken. De (talen)kennis en ervaring van buitenlandminister Frans Timmermans, die op elk internationaal podium kon opereren als “zijns gelijke”, maakte letterlijk een wereld van verschil. Naar mijn mening mag Nederland zich gelukkiger prijzen dan het zich veelal heeft getoond, met déze personen op dát moment als minister-president en minister van Buitenlandse Zaken. Toen bijvoorbeeld de trein met stoffelijke overschotten maar niet wilde vertrekken van de rampplek hebben zich vele diplomaten achter de schermen ingespannen om dat toch mogelijk te maken. Het bevrijdende telefoontje van de nationaal coordinator terrorimebestrijding Dick Schoof, midden in de nacht aan premier Rutte, zorgde bij de betrokken Nederlanders voor een enorme opluchting. Ze gold ook als een bewijs dat de gekozen strategie van behoedzaamheid en consistentie vruchten afwierp in de relatie met de Russen. Soms was het daarbij ook nodig om op hun gemoed te spelen, zoals premier Rutte deed toen hij president Poetin herinnerde aan de Nederlandse berging van 115 bemanningsleden van de gezonken Russische onderzeeër Koersk.

Bij de moderne omgang met Rusland moest Nederland leren dat het vanuit het perspectief van Moskou amper bestaat, tenzij het Russische belangen kan dienen of schaden

Toch is daarmee niet gezegd dat president Poetin de rebellen in de Donbass “aan een touwtje” had, zoals een hooggeplaatste Rus het in die dagen aan Nederland verwoordde. Nederland leerde snel dat Rusland weliswaar een geïntegreerd buitenlandbeleid voerde waarbij algemene richtlijnen vanuit het Kremlin werden uitgevaardigd, maar dat er tegelijk veel concurrentie bestond tussen de uitvoerders, die niet alle evenveel invloed op de situatie rondom de rampplek konden uitoefenen. Een goed ingevoerde Nederlandse diplomaat beschreef het mij destijds als volgt: “de vele veiligheidsdiensten in Rusland zijn met elkaar in competitie. Zij opereren redelijk autonoom van elkaar, maar binnen algemene richtlijnen van het Kremlin, en streven  daarbij eigenstandig succes na en proberen ook falen te maskeren.”

Bij de moderne omgang met Rusland moest Nederland leren dat het vanuit het perspectief van Moskou amper bestaat, tenzij het Russische belangen kan dienen of schaden. Grof gezegd kan Nederland dus wel gebruikt worden, maar heeft nauwelijks (blijvende) invloed. Daarom komt het in een diplomatiek conflict met dergelijke landen al snel aan op de persoonlijke kwaliteiten, ervaring en kennis van onze diplomaten en politici. Dat in 2013 het “vriendschapsjaar” met Rusland niet is afgeblazen ondanks enkele diplomatieke incidenten, was een zegen in 2014 - toen Nederland alle diplomatieke vernuft en beschikbare internationale hefbomen moest inzetten om haar doelen te bereiken.

Meetellen en op je tellen passen.
De behoedzame en tegelijk ferme houding van de Nederlandse regering kwam internationaal ook tot uitdrukking bij gekozen strategie van de JIT-landen bij de VN-Veiligheidsraad. Allereerst bereidde Australië VNVR-resolutie 2166 7  voor waarin het neerschieten (!) van de MH17 werd veroordeeld, er een internationaal onafhankelijk onderzoek werd bevolen met ongehinderde toegang tot de rampplek en de berechting van de daders werd geëist. De resolutie kreeg unanieme steun, inclusief de veto-bezittende landen. Een jaar later was het de beurt aan Maleisië, dat een resolutie8  indiende over het opzetten van een tribunaal voor de berechting. Deze resolutie werd weliswaar op een veto van de Russen getrakteerd, maar de geïsoleerde positie van Rusland werd scherp gemarkeerd door onthoudingen van zowel China als, doorgaans met Rusland sympathiserende landen, Angola en Venezuela. De samenwerking binnen het JIT had in de eerste plaats een strafrechtelijk doel, maar Nederland investeerde achter de schermen enorm veel diplomatiek kapitaal om de landen ook op het internationale toneel bij elkaar te houden. Zo was de VNVR-resolutie een Nederlands idee. De gezamenlijkheid zorgde ervoor dat de landen effectief meetelden, waarbij Nederland er wel voor paste om zelf te zichtbaar te zijn.

De strategie waarbij de JIT-landen om beurten via het hoogste orgaan van de wereldgemeenschap, de VN-Veiligheidsraad, proberen om internationale steun te verwerven voor de drie doelstellingen valt, mijns inziens, te typeren als een “overwinningsnederlaag”, waarbij het Russische veto werd ingecalculeerd, maar waar de onthoudingen bijdroegen aan legitimiteit van de doelen die de JIT-landen zich hadden gesteld. Of dat de haalbaarheid van de laatste doelstelling - de opsporing en berechting- daadwerkelijk dichterbij heeft gebracht, moet nog steeds worden betwijfeld. Maar dat de internationale gemeenschap impliciet met de strategie van de JIT-landen instemde is duidelijk. En dat werpt nog steeds vruchten af, zo bleek vorig jaar toen besloten werd om Rusland “staatsaanprakelijk” te stellen. Behalve enig gesputter in het Nederlandse parlement was er internationaal brede steun voor deze stap en is men - as we speak - in gesprek met Rusland.  

De conclusie is dat bij de omgang met onwelwillende grootmachten een combinatie van focus en fermheid, maar ook behoedzaam en stoïcijns optreden de beste garantie op resultaat biedt. De uiteindelijke succesfactoren zijn echter goede contacten, behendige diplomatie en realpolitiek leiderschap.  

• 1Ik ga even af op Office for the Coordination of Humanitarian Affairs van de Verenigde Naties (UNOCHA), dat 2,420 burgers en rebellen noteert in Donetsk tussen 6 april 2014 – 15 februari 2015 en 1,185 slachtoffers in Loehansk tussen 1 mei 2014 en 15 februari 2015.
• 2Nederland, Australië, België, Maleisië en Oekraïne.
• 3ICCB (interdepartementale crisisgroep van topambtenaren) en MCCB (ministeriële crisisgroep voorgezeten door de minister-president)
• 4Normaal gesproken zou het voor de hand hebben gelegen dat Oekraïne de leiding van het onderzoek op zich zou hebben genomen, maar het was Oekraïne dat juist aan Nederland verzocht om dit te doen. Nederland had de capaciteiten en ook een groot belang. Terwijl velen zich in Nederland afvroegen waarom Oekraïne überhaupt bij het onderzoek was betrokken, wordt nog wel eens onderschat hoe verregaand die stap voor dit land was. Ze moest immers toestaan dat Nederlandse rechercheurs met verregaande onderzoeksbevoegdheden op haar grondgebied ondervragingen doorvoerden, zonder dat men daar controle op had.
• 5Moties ingediend bij het debat over de staatsaansprakelijkheid van Rusland inzake MH17 (5 juni 2018).
• 6Roman Kolodkin was de Russische ambassadeur in Nederland van 2009 tot 2015. Alexander Shulgin is de Rusissche ambassadeur in Nederland sinds 2015.
• 7Resolution 2166 (2014), Adopted by the Security Council at its 7221st meeting, on 21 July 2014.
• 8“Security Council Fails to Adopt Resolution on Tribunal for Malaysia Airlines Crash in Ukraine, Amid Calls for Accountability, Justice for Victims”, UN Press (29 juli 2015).