De geopolitiek van MH17 05 - 2019 - Item 5 from 5
Het Europese debat over de Rusland-sancties
Analyse Conflict en Fragiele Staten

Het Europese debat over de Rusland-sancties

04 Jun 2019 - 09:45
Photo : Flickr / Visavis

De Russische verantwoordelijkheid voor het neerschieten van MH17 speelt formeel geen rol in het Europese debat over de Rusland-sancties. Wel heeft de MH17-tragedie een belangrijke rol gespeeld in juli 2014 om binnen de EU alle lidstaten op één lijn te krijgen met betrekking tot de sancties vanwege de voortdurende Russische militaire acties in Oost-Oekraïne. Waarschijnlijk heeft Moskou er ook nooit op gerekend dat de EU erin zou slagen deze eenheid tot op de dag van vandaag te handhaven. Hoe kwamen de sancties tot stand en wat valt er te verwachten van het Europese sanctiebeleid?

Toen Rusland de Maidan-revolutie van begin 2014 in Oekraïne aangreep om de Krim te annexeren en zich in toenemende mate ook militair mengde in Oost-Oekraïne, was de EU totaal niet voorbereid. Niemand had verwacht dat Rusland met militaire middelen in een nieuwe vorm van hybride conflictvoering de internationale rechtsorde en de Europese veiligheidsordening van na de Koude Oorlog fundamenteel ter discussie zou stellen.

Uiteindelijk werd dit een game changer in de relaties met Rusland, waarvan voor Nederland de consequenties nog duidelijker werden toen MH17 werd neergeschoten boven Oekraïens separatistengebied met een vanuit Rusland geleverde Boek-raket. Die raket maakte deel uit van de bewapening van een Russische luchtverdedigingseenheid die onofficieel de lokale separatisten te hulp was gekomen in een steeds feller oplaaiende grondoorlog. De nog altijd voortdurende ontkenning van het Kremlin dat Rusland betrokken is bij de strijd in Oost-Oekraïne en de hiermee verbonden informatie-oorlog, zouden het vertrouwen dat er met Rusland nog te onderhandelen valt op basis van internationale rechtsregels ernstig ondermijnen.

A Russia-backed rebel armored fighting vehicles convoy near Donetsk, Eastern Ukraine, May 30 2015
Een door Rusland gesteund gepantserd gevechtsvoertuig van een rebellenkonvooi nabij Donetsk, Oost-Oekraïne, 30 mei 2015. © Wikimedia Commons

Hiermee kwam de EU steeds meer voor de vraag te staan hoe Rusland alsnog gedwongen kon worden terug te keren tot het respecteren van de internationale rechtsorde. Hoe zou Rusland ertoe gebracht kunnen worden het gewapende conflict in Oost-Oekraïne te beëindigen, en hoe zouden soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne kunnen worden hersteld? Aangezien een militair antwoord uitgesloten was, kwam de EU al snel uit bij de optie van beperkte en gerichte sancties.

EU-sancties en de koppeling aan de Minsk-akkoorden
Over het doel en het nut van sancties, zeker tegen grotere mogendheden die er een zekere weerbaarheid tegen ontwikkelen en ook effectief met tegensancties kunnen komen, vindt momenteel een bredere discussie plaats.1 Vooral vanuit het gedupeerde bedrijfsleven wordt vaak al snel de conclusie getrokken dat sancties toch niet werken, het politiek verlies maar moet worden genomen, en er beter kan worden teruggekeerd naar business as usual. De Westerse sancties tegen Rusland vormen hierop geen uitzondering.

Schulz en Poroshenko
Martin Schulz (toenmalig voorzitter Europees Parlement) & Petro Poroschenko (toenmalig president Oekraïne) spreken elkaar dagen na de MH17 ramp. © European Union

Deze discussie gaat echter vaak voorbij aan een aantal elementen die deels specifiek op het Russisch-Oekraïens conflict betrekking hebben, maar deels ook beïnvloed worden door bredere geopolitieke veranderingen, waarbij de strijd om macht en invloed steeds vaker langs economische/financiële weg wordt uitgevochten in plaats van met militaire middelen.

Het handelspolitieke beleid van de regering Trump is een duidelijk actueel voorbeeld van geo-economische inzet van machtsmiddelen, maar ook Rusland heeft zich al eerder bediend van handelssancties en energie-sancties om andere landen in de eigen invloedssfeer te houden. Het eerder overheersende idee van de Duitse Ostpolitik dat wederzijdse economische vervlechting zou bijdragen aan conflictvoorkoming, blijkt te stuiten op geopolitieke grenzen.2 Het bedrijfsleven kan zich hierop maar beter instellen, waarbij de Amerikaanse claims van extraterritoriale werking van het VS-sanctiebeleid nog een extra complicerende factor vormen, ook waar het de Rusland-sancties betreft.

Een overgrote meerderheid in het Westen is ervan overtuigd dat de annexatie niet ongedaan zal worden gemaakt, zolang de huidige machthebbers in het Kremlin regeren

De westerse sancties tegen Rusland moeten in dit verband vooral als politieke sancties worden begrepen, die tot doel hebben duidelijk te maken dat er negatieve gevolgen zijn verbonden aan aantasting van de internationale rechtsorde door ondermijning van de soevereiniteit en territoriale integriteit van onafhankelijke staten als Oekraïne. Bovendien is de dreiging met nog verdergaande sancties, zoals uitsluiting van Rusland uit het SWIFT-systeem voor internationaal betalingsverkeer, gebruikt voor de afschrikking van Rusland om niet nog verder te gaan in de destabilisatie van Oost-Oekraïne. Zoals bijvoorbeeld door een nog veel groter territorium in de vorm van een “Novorossiya” aan de controle en het staatsgezag van Kyiv te onttrekken.

Bij de EU-sancties tegen Rusland moet een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de sancties met betrekking tot de Russische annexatie van de Krim en anderzijds sancties met betrekking tot de Russische destabilisatie van Oost-Oekraïne.

  • De Krim-sancties hebben tot doel om partijen die een rol speelden bij besluitvorming, uitvoering of legitimatie van dit illegale optreden te straffen, vooral door visumsancties en bevriezing van tegoeden. Ook worden door de sancties entiteiten en personen aangepakt die aan de illegale annexatie van de Krim economisch of financieel gewin kunnen ontlenen, bijvoorbeeld door gerichte economische sancties tegen bedrijven die zaken blijven doen met de Krim. Het beïnvloeden van de Russische opstelling ten aanzien van de Krim is hierbij minder aan de orde: een overgrote meerderheid in het Westen is ervan overtuigd dat de annexatie niet ongedaan zal worden gemaakt, zolang de huidige machthebbers in het Kremlin regeren. Eventueel worden deze sancties uitgebreid met nieuwe economische partijen die zaken doen vanaf de Krim of met andere personen of entiteiten die bijvoorbeeld een rol speelden bij de recente blokkade rond Azov.
     
  • De andere sancties, die verbonden zijn met Russische destabilisatie van Oost-Oekraïne, werden in een aantal fasen doorgevoerd. Aanvankelijk ging het om meer symbolische politieke en diplomatieke sancties (bijvoorbeeld bevriezing van bepaalde diplomatieke contacten en onderhandelingen, visumsancties en bevriezing van tegoeden). Pas in een latere fase werd overgegaan tot economische (sectorale) en financiële sancties. Hierdoor werden de overdracht van dual-use technologie (ten behoeve van bijvoorbeeld offshore olie- en gaswinning in het Arctisch gebied), lange termijn-leningen op westerse kapitaalmarkten voor enkele concrete Russische energiebedrijven en banken, en Russische militaire exporten aan banden gelegd. Deze sancties hebben juist wél tot doel Moskou, al is het op langere termijn, tot een beleidswijziging te dwingen. Bovendien hebben ze als doel Rusland tot medewerking aan een vreedzame oplossing van het conflict, zoals beoogd met de twee Minsk-akkoorden uit respectievelijk september 2014 en februari 2015, te dwingen. Op aandringen van Duitsland (de voornaamste onderhandelaar aan Westerse kant in het Normandië-verband van Oekraïne, Rusland, Duitsland en Frankrijk), besloot de Europese Raad om afschaling van deze sancties expliciet afhankelijk te maken van Russische medewerking bij de uitvoering van de Minsk-akkoorden, door druk uit te oefenen op de van Rusland afhankelijke separatisten in de door niemand erkende DNR (Donetsk Volksrepubliek) en LNR (Loegansk Volksrepubliek).3

Westerse eenheid en verdeeldheid inzake de Rusland-sancties
De Russische verantwoordelijkheid voor het neerschieten van MH17 speelt formeel geen rol in het debat over de Rusland-sancties. Allereerst is Rusland, hangende het strafrechtelijk onderzoek, indertijd niet direct verantwoordelijk gesteld. Rusland is toen slechts opgeroepen medewerking te verlenen aan de uitvoering van VN VR-resolutie 2166 die zou moeten uitmonden in opsporing en berechting van de daders.

Ook bij de latere actie van Nederland en Australië om Rusland als staat formeel aansprakelijk te stellen voor het neerschieten van MH17 vanwege de bewezen geachte betrokkenheid van Russische partijen, was geen sprake van dreiging met sancties. Integendeel, recent is een voorzichtig diplomatiek proces op gang gekomen met besprekingen die ertoe zouden kunnen leiden dat Rusland toch enige verantwoordelijkheid voor deze tragedie erkent en daarnaar handelt, ook richting de nabestaanden.

Wel heeft de MH17-tragedie een belangrijke rol gespeeld in juli 2014 om binnen de EU alle lidstaten op een lijn te krijgen met betrekking tot de sectorale sancties die verbonden waren met de voortdurende Russische militaire acties om de situatie in Oost-Oekraïne verder te destabiliseren. MH17 gaf op die manier het laatste duwtje in een al langer gevoerd debat over hardere sancties tegen Rusland. Ook het bedrijfsleven in diverse EU-lidstaten, waaronder Duitsland en Nederland, dat zich steeds tegen dergelijke sancties had verzet, staakte tijdelijk de anti-sanctie lobby in het besef van de politieke noodzaak tot een krachtiger signaal dan waartoe de EU tot dan toe in staat was geweest.

VdTogt-Auto's staan in Estland te wachten op transport naar Rusland - Andres Putting - European parliament
Auto's staan in Estland te wachten op transport naar Rusland. © Andres Putting / European Parliament

Aangezien EU-sancties iedere zes maanden bij consensus moeten worden verlengd door de Europese Raad, leidt dit regelmatig tot een hernieuwd debat over effectiviteit en nut van de Rusland-sancties. Waarschijnlijk heeft Moskou er ook nooit op gerekend dat de EU erin zou slagen deze eenheid tot op de dag van vandaag te handhaven.

Binnen de EU groeide langzamerhand een groep van landen die liefst van deze sancties af wilden, zoals Griekenland, Cyprus, Hongarije en recent ook Italië onder een rechts-populistische regering. Vanwege het feit dat al deze EU-lidstaten ook op andere dossiers steun vanuit de EU nodig hebben en voor geen van hen de Rusland-sancties van existentieel belang zijn, heeft echter nog geen van deze landen een verlenging willen blokkeren. De koppeling van sancties aan Russische medewerking bij de uitvoering van de Minsk-akkoorden, waaraan het tot nu toe steeds heeft ontbroken, is daarbij zeker behulpzaam gebleken.

De coördinatie tussen de EU en de VS inzake Rusland-sancties wordt steeds problematischer

Hoewel het bedrijfsleven in diverse landen een actieve lobby heeft hervat om de sancties ongedaan te maken en terug te keren tot business as usual, is ook deze lobby (vooral van energiebedrijven) vooralsnog zonder resultaat gebleven. Bovendien blijven ook buiten de sancties om nog heel veel zaken met Rusland mogelijk, en weten sommige bedrijven ook handig de grenzen van het sanctiebeleid te vinden of sancties te omzeilen.

De coördinatie tussen de EU en de VS inzake Rusland-sancties wordt inmiddels wel steeds problematischer. Onder de regering Obama verliep dit proces nog redelijk soepel, maar met het aantreden van Trump liep het sanctiebeleid steeds verder uiteen. Dit heeft deels te maken met de wens van de VS om Rusland ook op andere gronden economische en financiële sancties op te leggen, zoals in verband met pogingen om de verkiezingen te beïnvloeden. Ook dreigen door unilaterale maatregelen van de VS en de geclaimde extraterritoriale werking van Amerikaans sanctiebeleid Europese bedrijven te worden getroffen, waaronder potentieel ook degenen die meewerken aan de aanleg van de Nord Stream 2-gaspijpleiding door de Oostzee. Dit is een goed voorbeeld van hoe geopolitiek tegenwoordig steeds vaker met economische middelen wordt uitgevochten, zelfs tussen bevriende mogendheden.

De toekomst van de Rusland-sancties
Het Amerikaanse sanctiebeleid vormt momenteel de grootste onzekere factor met betrekking tot de toekomst van de Rusland-sancties. Vanwege de Russische pogingen de Amerikaanse verkiezingen in 2016 te beïnvloeden en het daarop volgende Mueller-onderzoek, zijn zowel Democraten als Republikeinen bereid om Rusland hard aan te pakken. Hierbij speelt ook een rol dat de Amerikaanse economie niet afhankelijk is van Russische energie, en ook dat de handel met Rusland een ondergeschikte rol speelt.

Binnen de EU lijkt de huidige situatie waarin de sancties steeds verlengd worden voorlopig nog voort te duren, zolang de Russische opstelling niet verandert. Nieuwe verdergaande Rusland-sancties in EU-verband lijken onwaarschijnlijk. Naar aanleiding van de Skripal-affaire bleek nog eens hoe moeilijk het was om tot eensgezindheid te komen, zelfs wanneer het om simpele maatregelen zoals het uitwijzen van een beperkt aantal diplomaten ging. Een coalition of the willing was het hoogst haalbare, en landen als Oostenrijk, Griekenland en Cyprus sloten zich niet aan.

Bloemenzee op Schiphol
Bloemenzee op Schiphol ter nagedachtenis aan MH17. © Flickr / Marco Nedermeijer

Deze situatie heeft ertoe bijgedragen dat binnen de EU nu meer wordt gekeken naar mogelijke generieke sancties voor wat betreft vijandelijke cyberoperaties, inzet van chemische wapens en ernstige mensenrechtenschendingen. Op al deze terreinen behoren Russische partijen tot de waarschijnlijke daders. Hoewel Rusland als land dan niet zou worden gesanctioneerd, mede vanwege interne verdeeldheid binnen de EU, wordt met deze nieuwe sanctieregimes wel gekeken naar instrumenten om Russische personen of entiteiten via een omweg toch op een sanctielijst te krijgen, met dien verstande dat dan ook partijen uit andere landen hiermee kunnen worden aangepakt. Mocht besluitvorming over deze lijst in de toekomst ook met gekwalificeerde meerderheid binnen de EU kunnen worden genomen, dan is hiermee de kans op een blokkade op sancties door meer Rusland-gezinde landen handig omzeild. Voor wat betreft MH17 ziet het er vooralsnog echter niet naar uit dat EU-sancties in een later stadium een rol gaan spelen, wanneer bijvoorbeeld geconstateerd wordt dat Rusland medewerking blijft weigeren bij de uitvoering van VN VR-resolutie 2166.4

Conclusie
De tragedie van MH17 heeft in 2014 binnen de EU bijgedragen aan een versnelde besluitvorming over economische en financiële sancties tegen Rusland. Formeel hebben deze sancties echter niets met de Russische verantwoordelijkheid voor MH17 te maken.

De EU-sancties zijn indertijd afgekondigd in verband met Ruslands aantasting van de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne, en spitsen zich toe op de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oost-Oekraïne. Een eventuele versoepeling van sancties valt momenteel slechts te verwachten bij Russische medewerking bij de volledige uitvoering van de Minsk-akkoorden. De Krim-sancties blijven onverkort van kracht, zolang de status van de Krim onbespreekbaar blijft.

Nieuwe EU-sancties tegen Rusland vallen moeilijk te verwachten, ook wanneer Rusland weigert mee te werken bij uitvoering van VN-Veiligheidsraadresolutie 2166 die tot opsporing en berechting van de daders van het neerschieten van MH17 moet leiden. Wel wordt de relatie met Rusland verder gecompliceerd door het unilaterale Amerikaanse optreden met nieuwe economische en financiële sancties, die niet zijn gekoppeld aan het Oekraïne-conflict en in hun extraterritoriale werking ook Europese bedrijven kunnen treffen. Maar ook bij deze Amerikaanse acties speelt MH17 geen rol. Waar druk op Rusland niet helpt, zal in een diplomatieke dialoog getracht moeten worden alsnog een uitweg te vinden uit het conflict rond MH17.

Auteurs
Tony van der Togt
Senior onderzoeker Rusland bij Instituut Clingendael.