De geopolitiek van MH17 05 - 2019 - Item 4 from 5
Rusland houdt in Oekraïne de vinger aan de trekker
Analyse Conflict en Fragiele Staten

Rusland houdt in Oekraïne de vinger aan de trekker

04 Jun 2019 - 09:34
Photo : Wikimedia

Toen vlucht MH17 werd neergeschoten op 17 juli 2014, vochten het Oekraïense leger en vrijwilligersbataljons tegen door Rusland aangevoerde separatisten om controle over de Donbas-regio. In de maanden erna verschoof de frontlijn voortdurend, maar sinds het voorjaar van 2015 is de status van het conflict in Oost-Oekraïne in wezen ongewijzigd. De gebieden die onder controle staan van de door Rusland aangevoerde separatisten zijn protectoraten geworden van Rusland. Bovendien zit er geen beweging in de diplomatieke inspanningen die erop gericht zijn om de gebieden te reïntegreren in Oekraïne. Tegelijkertijd kan Rusland op ieder moment het conflict laten escaleren.

In de gebieden worden nog steeds militairen en burgers gedood, maar minder dan een paar jaar terug. Het aantal doden sinds het begin van het conflict staat volgens een telling van de Verenigde Naties nu op dertienduizend.1 Bovendien zijn volgens gegevens van de Oekraïense regering sinds 2014 anderhalf miljoen mensen ontheemd geraakt.2 Niemand lijkt erop te vertrouwen dat de gebieden in de nabije toekomst weer onder controle van Kiev zullen komen.

De Oekraïense Anti-Terroristische Operatie, die aanvankelijk tot doel had om de gebieden zo snel mogelijk onder controle te krijgen, is in 2018 omgedoopt tot de Operatie van Vereende Krachten. De Speciale Monitoring Missie van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking is onverminderd actief in het rapporteren over de situatie in en rondom de gebieden. Diplomatieke inspanningen, waaronder de Trilaterale Contactgroep, het Normandië-formaat, en onderhandelingen tussen de Verenigde Staten en Rusland, gaan door, maar zonder tastbaar resultaat.

Bader-OVSE
Vertegenwoordiger van de OVSE in de Loehansk-regio. © OSCE Special Monitoring mission to Ukraine

Onder Russische controle
Rusland onderneemt weinig pogingen om de indruk te wekken dat het bereid is om tot een oplossing voor het conflict te komen. In november 2018 blokkeerde Rusland drie schepen van de Oekraïense marine de toegang tot de Zee van Azov. Hoewel in 2003 is afgesproken dat de Zee van Azov onbeperkt kan worden bevaren door Rusland en Oekraïne, meent Rusland nu dat de Zee van Azov tot de exclusieve territoriale wateren van Rusland behoort.

Toen de Oekraïense schepen onverrichter zake terugvoeren naar Odesa, werden ze beschoten door de Russische kustwacht en werden de 24 bemanningsleden gearresteerd. Deze 24 bemanningsleden zitten nog steeds vast in Rusland, en de drie schepen waarop ze voeren zijn door Rusland geconfisceerd. De voortdurende blokkade van de Zee van Azov is funest voor de Oekraïense havensteden Berdjansk en Marioepol. Naast de bemanningsleden van de drie geconfisceerde Oekraïense marineschepen, houdt Rusland nog enkele tientallen Oekraïense politieke gevangenen vast, onder wie de bekende filmmaker Sentsov.

De ‘Donetsk Volksrepubliek’ en de ‘Loehansk Volksrepubliek’, met een geschatte gezamenlijke bevolking van viereneenhalf miljoen, staan in grote mate onder controle van Rusland. In de gebieden heersen zeer beperkte burgervrijheden, en verkiezingen zijn er evenzeer verstoken van serieuze competitie als nationale verkiezingen in Rusland. Zowel de interne politieke situatie als de veiligheidssituatie zijn instabiel.

Op 31 augustus 2018 werd Oleksandr Zachartsjenko, de toenmalige leider van de ‘Donetsk Volksrepubliek’, opgeblazen in een café, en veelal wordt verwacht dat zijn opvolger Denis Poesjilin, die vóór het conflict een piramidespel runde, een soortgelijk lot wacht. Leonid Pasitsjnyk, de huidige leider van de ‘Loehansk Volksrepubliek’, kwam aan de macht in november 2017 door middel van een soort staatsgreep tegen de toenmalig leider Plotnitsky met betrokkenheid van veiligheidstroepen uit de ‘Donetsk Volksrepubliek’.3

Donetsk in 2012 - Peter Collins - Flickr
Donetsk in 2012. © Peter Collins / Flickr

Rusland speelde in 2014 een bepalende rol in de totstandkoming van de ‘Donetsk Volksrepubliek’ en de ‘Loehansk Volksrepubliek’: het zette op cruciale momenten het reguliere Russische leger in, moedigde de deelname van vrijwillige Russische troepen aan het conflict aan, schonk Russische wapens aan de separatisten (waaronder BOEK-raketten), verleende anderszins militaire, financiële en bestuurlijke steun aan de separatisten, beschoot Oekraïense troepen vanaf Russisch grondgebied, verspreidde desinformatie, en saboteerde inspanningen om tot een diplomatieke oplossing te komen.

Financiële, militaire en bestuurlijke betrokkenheid
De omvang van de huidige Russische betrokkenheid bij de ‘Donetsk Volksrepubliek’ en de ‘Loehansk Volksrepubliek’ is moeilijk te overschatten. De betrokkenheid betreft ten minste drie elementen: financieel, militair, en bestuurlijk. 4 Door economische isolatie, schade aan industrieën als gevolg van het gewapend conflict en zwakte van het bestuur, genereren de autoriteiten van de Volksrepublieken weinig eigen inkomsten en zijn ze afhankelijk van Russische financiële steun. Volgens een schatting van de International Crisis Group bedragen Russische subsidies zeventig tot negentig procent van de begrotingen van de Volksrepublieken.5 

Daarnaast garandeert Rusland behoud van de territoriale status quo door militaire steun aan de Volksrepublieken. Het leger en de veiligheidstroepen van de separatisten worden deels aangestuurd door Russische militairen en ondersteund met Russische wapens. Doordat een groot aantal Russische militairen geconcentreerd is rond de grens van de Volksrepublieken met Rusland, wordt het Oekraïense leger ontmoedigd om militaire actie te ondernemen.

Het lijkt een schier onmogelijke opgave voor de Oekraïense autoriteiten om de hearts en minds van de achtergebleven bevolking van de Volksrepublieken te winnen

Ook ontvangen de Volksrepublieken hulp bij het uitvoeren van het openbaar bestuur, omdat de separatisten daarvoor de capaciteit en kunde ontberen. Algemeen wordt aangenomen dat Vladislav Soerkov, adviseur van president Poetin, hoofdverantwoordelijk is in Rusland voor alles met de Volksrepublieken te maken heeft. De intensieve betrokkenheid van Rusland bij de Volksrepublieken betekent niet dat het volledige controle heeft over alles wat in de gebieden gebeurt: het is bijvoorbeeld niet aannemelijk dat de moord op Zachartsjenko en de staatsgreep van Pasitsjnyk tegen Plotnitsky vanuit Moskou zijn gestuurd.

Moeilijkheden bij Oekraïense reïntegratie
Naarmate de status van Russisch protectoraat van de Volksrepublieken langer voortduurt, wordt het moeilijker voor te stellen dat de gebieden in Oekraïne kunnen worden gereïntegreerd. Het lijkt een schier onmogelijke opgave voor de Oekraïense autoriteiten om de hearts en minds van de achtergebleven bevolking van de Volksrepublieken te winnen. Veel mensen die in 2014/2015 wilden vertrekken omdat ze wél sympathie koesteren voor de Oekraïense staat, hebben dat gedaan. De achtergebleven bevolking kijkt nagenoeg alleen Russische en lokale televisie waarop de Oekraïense autoriteiten vaak als “fascisten” worden voorgesteld.

De geschiedenis van drie andere, soortgelijke conflicten in de voormalige Sovjet-Unie voorspelt niet veel goeds voor het verdere verloop van het conflict in Oost-Oekraïne

Sinds 2017 bestaat bovendien een economische blokkade waardoor goederen uit de Volksrepublieken in principe niet meer naar de rest van de Oekraïne kunnen worden vervoerd. Door deze economische blokkade zijn de Volksrepublieken nog meer van de rest van Oekraïne afgesneden. Wellicht de voornaamste vorm van contact die wél nog bestaat tussen inwoners van de Volksrepublieken en de Oekraïense staat is dat Oekraïne pensioenen blijft uitbetalen aan honderdduizenden inwoners van de Volksrepublieken. Om hun pensioen te ontvangen, steken de gepensioneerden iedere maand de contactlijn (tussen de Volksrepublieken en de rest van Oekraïne) over naar door Kyiv gecontroleerd gebied.

Euromaidan hoofdkwartier
Brand in het hoofdkwartier van Euromaidan in 2014. © Wikimedia Commons

De geschiedenis van drie andere, soortgelijke conflicten in de voormalige Sovjet-Unie – rondom Abchazië, Transnistrië, en Zuid-Ossetië - voorspelt niet veel goeds voor het verdere verloop van het conflict in Oost-Oekraïne. Abchazië en Zuid-Ossetië zijn in de eerste helft van de jaren negentig afgescheiden van Georgië, en Transnistrië van Moldavië. Ook in het geval van deze drie afgescheiden regio’s gaat het feitelijk om protectoraten van Rusland, en heeft Moskou in de afgelopen decennia internationale diplomatieke inspanningen om de regio’s te reïntegreren in Georgië en Moldavië gedwarsboomd. Na de korte oorlog met Georgië in 2008, heeft Rusland Abchazië en Zuid-Ossetië erkend als onafhankelijke staten.

Vooralsnog is er geen sprake van dat Rusland eenzelfde stap zal zetten ten aanzien van de ’Donetsk Volksrepubliek’ en de ‘Loehansk Volksrepubliek’. Ook anders dan in het geval van Abchazië, Transnistrië, en Zuid-Ossetië deelt Rusland (nog) geen Russische paspoorten aan de inwoners van de Volksrepublieken uit. Regelmatig klinkt van de zijde van de separatistische autoriteiten van de Volksrepublieken het verzoek aan Rusland om te worden opgenomen in de Russische Federatie, zoals in het geval van de Krim in 2014. Deze verzoeken blijven echter onbeantwoord, en de Volksrepublieken blijven zodoende in het ongewisse over hun toekomst.

Er bestaat weinig controverse meer in Oekraïne over het belang van Europese integratie

Sinds 2014 bezet Rusland de Krim en controleert het delen van de Donbas-regio. Deze gebieden beslaan ongeveer een zevende van het Oekraïens grondgebied, en in de twee gebieden woont ongeveer een zesde van de Oekraïense bevolking. In politiek opzicht lijkt Rusland de rest van Oekraïne echter definitief ‘kwijt’ te zijn. De Russische agressie heeft de anti-Russische sentimenten in het land vanzelfsprekend versterkt. Doordat de inwoners van de Krim en het bezette deel van de Donbas niet stemmen, is het traditionele electoraat van ‘pro-Russische’ kandidaten en partijen bovendien kleiner dan vóór 2014.

Op zoek naar de oplossing van het conflict
In de eerste ronde van de presidentsverkiezingen waren de drie belangrijkste kandidaten uitgesproken vóór Europese integratie en tegen toenadering tot Rusland. De voornaamste kandidaat die zich wél voor toenadering tot Rusland uitsprak, Joeri Bojko, haalde een vierde plek. Er bestaat dus weinig controverse meer in Oekraïne over het belang van Europese integratie, en om te laten zien dat het menens is, heeft het parlement in januari 2019 op voorstel van president Porosjenko ingestemd met een grondwetswijziging waardoor nu in de grondwet is verankerd dat toetreding tot de NAVO en de Europese Unie bij de strategische doelen van het land hoort.

Er zijn drie formats waarin wordt gestreefd naar een oplossing van het conflict of, zoals in de praktijk vaker het geval is, naar het voorkomen van verdere escalatie. In de Trilaterale Contactgroep zitten vertegenwoordigers van Oekraïne, Rusland, en de separatisten. Het werk van de Contactgroep wordt gecoördineerd door een speciale afgevaardigde van de OVSE en is verdeeld over vier werkgroepen: veiligheid, politiek, economie en humanitaire zaken. Alleen in kwesties als uitruil van krijgsgevangen en een tijdelijk staakt-het-vuren weet de Contactgroep zo nu en dan tastbare resultaten te boeken.

Sentsov wint prijs
Sentsov wint 'Prize for freedom of Thought 2018' in het Europees Parlement, maar kan hem niet komen ophalen door zijn gevangenschap in Siberië. © Flickr/European Parliament

Een tweede doorlopende diplomatieke inspanning is het Normandiëformaat, waarin vertegenwoordigers van Oekraïne, Rusland, Duitsland en Frankrijk elkaar treffen. Binnen het Normandiëformaat werd in 2014 de basis gelegd voor het Minskakkoord en in begin 2015 voor het tweede Minskakkoord. Ten slotte vinden er directe gesprekken plaats over het conflict tussen vertegenwoordigers van Rusland en de Verenigde Staten. Deze gesprekken worden geleid door de Amerikaanse diplomaat Kurt Volker en de genoemde Vladislav Soerkov.

Eens in de zoveel tijd wordt een nieuwe poging gewaagd om beweging te krijgen in het oplossen van het conflict. In januari stelde de speciale afgevaardigde van de OVSE in de Trilaterale Contactgroep Martin Sajdik, een nieuw plan voor dat voorziet in betrokkenheid van de Verenigde Naties. Geen van de partijen in het conflict heeft echter steun uitgesproken voor het plan. Minsk-II blijft daarmee het enige min of meer omvattende raamwerk voor het oplossen van het conflict. Los van een paar relatief eenvoudige, initiële stappen wordt Minsk-II echter niet uitgevoerd, en het is aannemelijk dat in ieder geval Rusland en de separatisten ook nooit de intentie hebben gehad om grote delen van Minsk-II uit te voeren.6

Waarschijnlijk omdat er geen alternatief is voor Minsk-II, houden Westerse diplomaten de illusie in stand dat alle partijen van het conflict, inclusief Rusland, in principe geïnteresseerd zijn in beëindiging van het conflict. De status quo komt Moskou niet slecht uit. Zolang het de Volksrepublieken niet annexeert, erkent als onafhankelijke staten, of er paspoorten uitdeelt, kan het de indruk blijven wekken dat het de intentie heeft om mee te werken aan een oplossing van het conflict. Tegelijkertijd kan het de bestaande situatie uitbuiten door impliciet of expliciet te dreigen met escalatie. Rusland houdt de vinger op de trekker: het kan op ieder moment alsnog de onafhankelijkheid van de Volksrepublieken erkennen, of ze annexeren. Ook kan het een hernieuwd militair offensief ondernemen en daarbij bijvoorbeeld Marioepol bezetten, en het kan een agressieve daad van beperktere omvang ondernemen, zoals het afgrendelen van de Zee van Azov onlangs. Zolang Moskou niet radicaal van koers verandert, blijft het conflict in Oost-Oekraïne daarom een bron van grote potentiële instabiliteit.

Auteurs
Max Bader
Docent Russische Studies aan Universiteit Leiden