Dreigt Nederland EU-budget economisch herstel mis te lopen?
Analyse Europese Zaken

Dreigt Nederland EU-budget economisch herstel mis te lopen?

07 Apr 2021 - 08:54
Photo: Muiden, 2019. © Floris Oosterveld / Flickr
Terug naar archief
Author(s):

Nederland kijkt nog weinig verder dan het beheersen van de acute gevolgen van de COVID-19-crisis voor de volksgezondheid en de economie. Het Europese beleid richt zich daarentegen ook op economisch herstel op de langere termijn, waarbij de Green Deal een substantiële rol speelt. Hiervoor zijn middelen beschikbaar, maar Nederland dreigt deze Europese budgetten mis te lopen.

De nieuw aangetreden Europese Commissie presenteerde in december 2019 de Europese Green Deal als centraal beleidsprogramma, met als hoofddoel een klimaatneutrale Europese Unie in 2050. Kort daarna stak de coronacrisis op en belandde Europa in een hevige gezondheids- en economische crisis.

In mei 2020 formuleerden de Franse president Emmanuel Macron en de Duitse bondskanselier Angela Merkel het idee voor een omvangrijk herstelplan voor de economieën van de EU-lidstaten. Duitsland sprong over zijn eigen schaduw heen en koos ervoor schulden te willen maken om te investeren in economisch herstel, uit Europese solidariteit en het eigen belang van een export georiënteerde natie.

Ondanks de hevige en acute economische crisis zoekt de EU in de COVID-19-respons naar een manier om het economische herstel met de grote ecologische vraagstukken te verbinden

Kort daarop kwam de Europese Commissie met het voorstel voor een omvangrijk herstelprogramma, waarvoor Macron en Merkel het voorwerk deden. De Europese Green Deal geeft als economisch moderniseringsprogramma mede richting aan de beoogde investeringen.

Ondanks de hevige en acute economische crisis zoekt de EU in de COVID-19-respons naar een manier om het economische herstel met de grote ecologische vraagstukken te verbinden, zoals die centraal staan in de Green Deal: de klimaatcrisis, het biodiversiteitsverlies en de niet-circulaire economie.

Een toekomstgericht politiek klimaat
De Europese top van juli 2020 koos voor een heel andere koers dan tijdens de financiële crisis van 2008-2010. Toentertijd legde de Europese politiek de nadruk op noodzakelijk geachte bezuinigen.

Nu, ten tijde van de coronacrisis, kiest de EU voor toekomstgerichte investeringen. Daarnaast zijn hervormingen die de economieën van de lidstaten veerkrachtiger en competitiever moeten maken voortdurend onderwerp van het politieke discours in de EU.

MEPs nemen hun standpunt in over het EU investeringsbudget voor 2020: 'a boost for the climate', 23 oktober 2019. © Europees Parlement / Flickr
Leden van het Europees Parlement nemen hun standpunt in over het EU investeringsbudget voor 2020: 'a boost for the climate', 23 oktober 2019. © Europees Parlement / Flickr

Deze historische koerswijziging van de regeringsleiders ging niet zonder slag of stoot. Nederland en enkele andere kleinere lidstaten waren sterk gekant tegen het idee om gemeenschappelijke schulden te gaan maken, om vervolgens een groot deel van het geleende bedrag als subsidies aan lidstaten beschikbaar te stellen die sterk getroffen zijn door de crisis.

Tijdens de Europese top in juli werd onderhandeld over zowel de meerjarenbegroting als het herstelfonds. Er werd een compromis bereikt over een meerjarenbegroting: 1.099 miljard euro voor de periode 2021-2026, met daarnaast een herstelfonds (‘Next Generation EU’) van 750 miljard euro voor de periode 2021-2024.

De Europese Raad kwam overeen dat 30 procent van de middelen uit zowel de meerjarenbegroting als het herstelfonds het klimaatdoel ten goede moet komen. Het Europees Parlement stemde hiermee in en wist met de Raad verder tot overeenstemming te komen dat tegen 2026, 10 procent van de middelen de biodiversiteitsdoelen moeten ondersteunen.

De besteding van 90 procent (672,5 miljard euro) van de middelen uit het herstelfonds loopt via de zogeheten ‘Recovery and Resilience Facility’ (RRF). Dit bestaat voor 312,5 miljard euro uit rechtstreekse subsidies voor de lidstaten en voor 360 miljard euro uit leningen.

Voor Italië en Spanje zijn de hoogste subsidiebedragen gereserveerd, voor Nederland een relatief bescheiden 6 miljard euro

Het idee achter de leningen is dat lidstaten met een zwakkere financiële positie op deze manier goedkoop geld kunnen lenen om te investeren in hun economie. De Europese Commissie kan immers namens de EU goedkoper geld lenen op de kapitaalmarkten dan veel individuele lidstaten.

De subsidiebudgetten zijn op basis van macro-economische verwachtingen gealloceerd aan de lidstaten. Voor Italië en Spanje zijn de hoogste subsidiebedragen gereserveerd, voor Nederland een relatief bescheiden 6 miljard euro (zie figuur 1).

Lidstaten kunnen aanspraak maken op de RRF-middelen op basis van een nationaal herstel- en hervormingsplan. Uiteindelijk zal de kwaliteit van deze nationale plannen het succes van het EU-herstelbeleid bepalen.

Een sleutelrol voor de Europese Commissie
De Europese Raad heeft ingestemd met het herstelfonds, onder de voorwaarde dat nationale hervormingen verbonden zijn aan het beschikbaar stellen van middelen aan lidstaten. Dit creëert een heel nieuwe omgeving waarbinnen hervormingen conditioneel zijn aan het beschikbaar komen van middelen voor investeringen in de nationale economieën.

De Commissie heeft een sleutelrol, want zij zal in de nationale plannen zowel de doeltreffendheid van de hervormingen beoordelen alsmede de kwaliteit van de investeringsvoorstellen. Daarmee heeft de Commissie een stevige stok achter de deur om hervormingen af te dwingen.1

Lidstaten moeten volgens de RRF-richtlijn vóór 30 april 2021 nationale herstel- en hervormingsplannen indienen om aanspraak te maken op de RRF-middelen. Daarna heeft de Commissie twee maanden de tijd om goedkeuring te geven, waarna de Raad vier weken heeft ermee in te stemmen.

In de periode tot maart 2021 hebben twintig lidstaten van de mogelijkheid gebruik gemaakt om vóór de start van het formele goedkeuringsproces al een conceptplan aan de Commissie voor te leggen. De dialoog tussen Commissie en lidstaat over het conceptplan is bedoeld om daarna de besluitvorming in de formele goedkeuringsfase te vergemakkelijken. Zeven lidstaten, waaronder Nederland, hebben van deze mogelijkheid (nog) geen gebruik gemaakt.2

Minister President Mark Rutte met Europese Commissie-voorzitter Ursula von der Leyen in Brussel, juli 2020. © European Union
Minister President Mark Rutte met Europese Commissie-voorzitter Ursula von der Leyen in Brussel, juli 2020. © Europese Unie

Het hele proces staat onder een grote tijdsdruk. Burgers en bedrijven vragen immers om een perspectief op herstel voorbij de door COVID-19 veroorzaakte acute problemen.3 Ondernemers en investeerders willen snel duidelijkheid over de langere termijn om te kunnen besluiten over investeringen in nieuwe economische bedrijvigheid.4

De Commissie maakt zich zorgen dat de economieën van de EU-lidstaten uit elkaar drijven

Er is ook politieke spanning, aangezien enerzijds de Noord- en West-Europese lidstaten al langer wijzen op het belang van hervormingen om zwakkere economieën beter bestand te maken tegen een volgende crisis en anderzijds Zuid- en Oost-Europese lidstaten snel willen kunnen beschikken over EU-middelen om te investeren in hun nationale economieën.

De Commissie maakt zich zorgen dat de economieën van de EU-lidstaten uit elkaar drijven door de ongelijke mogelijkheden van lidstaten om hun economie ten tijde van crisis te ondersteunen. Dit kan de stabiliteit van de EU ondermijnen en tot aanzienlijke macro-economische onevenwichtigheden leiden. Er staat dus veel op het spel.

Toetsing nationale plannen op uitgangspunten Green Deal
De Europese Raad stemde in met de Green Deal als richtinggevend voor het EU-herstelbeleid. Twee uitgangspunten spelen daarbij een grote rol. Allereerst is dat de afspraak dat tenminste 37 procent van de RRF-middelen moet toekomen aan milieuvriendelijke investeringen.

Daarnaast geldt voor alle investeringen en hervormingen het zogenaamde ‘geen ernstige afbreuk doen aan’-beginsel. Dit laatste betekent dat de voorstellen de Green Deal-doelen niet significant in de weg mogen staan.

Nog geen overtuigend duurzaam herstel
De Commissie heeft naar aanleiding van de ingezonden conceptplannen al vermeld dat de lidstaten meer specifieke mijlpalen en doelen als ook ambitieuzere hervormingen in hun nationale plannen moeten opnemen om toegang tot de RRF-middelen te krijgen.5

De herstel- en hervormingsplannen van de lidstaten bouwen doorgaans voort op bestaand nationaal beleid. De RRF-middelen worden dan gezien als deelfinanciering van een omvangrijker nationaal herstelprogramma.

Goed zicht krijgen op de conceptplannen is echter moeilijk, want deze zijn niet voor alle lidstaten openbaar en de dialoog tussen de lidstaten en de Commissie vindt achter gesloten deuren plaats. Dit gebrek aan transparantie is een punt van kritiek, evenals een democratisch tekort doordat het Europees Parlement en de nationale parlementen amper betrokken zijn.6

Het Duitse Wuppertal Instituut voor Klimaat, Milieu en Energie en de denktank E3G konden herstelplannen van Duitsland, Frankrijk, Spanje en Portugal analyseren en bekijken welke accenten gelegd worden (zie figuur 2).7 Het aandeel milieu-investeringen in deze landen is substantieel.

In Duitsland en Frankrijk is dit circa 30 procent en in Spanje en Portugal gaat het om respectievelijk circa 56 en 63 procent. Daar staat tegenover dat met name in Frankrijk en Duitsland ook aanzienlijke investeringen gepland zijn die als milieuonvriendelijk beoordeeld worden.

In hoeverre komen nieuwe projecten van de grond die aansluiten bij het idee van de Europese Green Deal als economisch moderniseringsprogramma?

Projecten die in deze nationale programma’s als milieuvriendelijk worden beschouwd zijn bijvoorbeeld: energierenovaties gebouwen, bebossing en natuurherstel, openbaar vervoer, fietsinfrastructuur, groene waterstof, elektromobiliteit, hernieuwbare energie en verduurzaming industrie.

Milieuonvriendelijk beoordeelde zaken zijn bijvoorbeeld: algemene btw-verlaging, nieuwe snelwegen, ondersteuning fossiele automobielsector, belastingverlaging industrie zonder milieuvoorwaarden, en luchthavenuitbreidingen.   

Notenboom - Uitzicht op Delfshaven vanaf de Euromast in november 2020. Frans Schouwenburg - Flickr
Uitzicht op Delfshaven vanaf de Euromast in november 2020. © Frans Schouwenburg / Flickr

Indien reeds geplande projecten geherfinancierd worden uit RRF-middelen, rijst de vraag wat de meerwaarde is van het EU-herstelfonds. Natuurlijk is het voor financieel zwakkere lidstaten een bron van goedkoop geld.

Maar in hoeverre komen nieuwe projecten van de grond die aansluiten bij het idee van de Europese Green Deal als economisch moderniseringsprogramma? Deze vraag is des te relevanter omdat er voor de organisatie en uitvoering van zulke projecten relatief weinig tijd beschikbaar is en lidstaten daardoor vooral bestaande plannen zullen voorstellen.

De Commissie beoordeelt de nationale plannen ook op de voorgestelde hervormingen; dit sluit aan bij de praktijk van het Europese semester.8 Landen als Nederland en Duitsland dringen al jarenlang aan op meer begrotingsdiscipline en hervormingen, met name in de eurozone. Het is dan ook opvallend dat de Commissie kritisch was op Duitsland, gezien een gebrek aan hervormingen in het conceptplan van de Bondsregering.9

De Nederlandse regering blijft achter bij het ontwikkelen van een lange termijn economisch stimuleringsprogramma in respons op de COVID-19-crisis

Dat de koppeling tussen hervormingen en investeringen een nieuwe dynamiek teweegbrengt, laat Italië zien. De derde economie van de EU kwakkelt al jaren vanwege uitblijvende hervormingen en gebrek aan productiviteit. Daar zien we dat de zojuist aangetreden premier Mario Draghi de EU-fondsen wil gebruiken als hefboom om hervormingen door te voeren en de economie te verduurzamen en moderniseren.10

Uitdagingen voor de nieuwe Nederlandse regering
De nieuwe Nederlandse regering ontkomt er niet aan de hierboven geschetste zaken aandacht te schenken. De mate van urgentie hangt af van de houding van de nieuwe coalitie ten opzichte van de Europese samenwerking, het belang dat gehecht wordt aan verduurzaming van de economie, en de wil om de kansen te pakken die verduurzaming biedt.

In juli 2020 constateerde het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) al dat de Nederlandse regering achterblijft bij het ontwikkelen van een economisch stimuleringsprogramma op de lange termijn in respons op de COVID-19-crisis.11 Sindsdien is er niet veel veranderd. Over het nationale plan in het kader van het EU-herstelbeleid heeft het kabinet al aangegeven dat de volgende regering daarover moet besluiten.

Vanuit EU-perspectief identificeren we vier aandachtspunten voor het Nederlandse kabinet:

  1. Uitstelregeling treffen. Aangezien er rekening moet worden gehouden met een langdurige formatie na de verkiezingen van 17 maart 2021, is het onwaarschijnlijk dat Nederland vóór 30 april een nationaal plan bij de Commissie kan indienen.
  2. Nationaal herstelplan opstellen. Voor de hand ligt dat zo’n plan voortbouwt op bestaand beleid: het Klimaatakkoord, de kabinetsvisies ‘verduurzaming basisindustrie 2050’ en ‘waterstof’, en voor klimaatinfrastructuur.12 De uitdaging zit in het doordenken van de meerwaarde van de beschikbare EU-middelen voor Nederland. Te denken valt aan grensoverschrijdende projecten op gebied van waterstof, duurzaam transport en verduurzaming van industrie.13
  3. Hervormingen aandacht geven. Nederland hamert voortdurend op het belang van noodzakelijk geachte hervormingen in het economische en begrotingsbeleid van de EU-lidstaten. De Commissie en andere lidstaten zullen ook Nederland zelf hierop aanspreken. Het betreft dan in eigen land politiek gevoelige zaken zoals de hypotheekrenteaftrek, de flexibilisering van de arbeidsmarkt en het belastingregime voor internationale ondernemingen.
  4. Interdepartementale coördinatie versterken. De Europese Raad Economische en Financiële Zaken moet instemmen met de hervormings- en herstelplannen van de lidstaten. Nederland zal zich dus ook moeten bekommeren over de plannen van andere lidstaten. In die plannen speelt ook de bijdrage aan de doelen van de Europese Green Deal een rol.14 Dit is nieuw voor een Raad die zich tot voor kort alleen richtte op het macro-economische en begrotingsbeleid van de EU. Het vergt in de voorbereiding van de besluitvorming in deze Raad bredere interdepartementale expertise en afstemming dan voor de COVID-19-crisis.

Tot slot, het gaat in het EU-herstelbeleid om de verdeling van veel geld en grote nationale belangen. Het is binnen deze politiek gevoelige context dat ook beoordeeld wordt in hoeverre de nationale plannen de doelen van de Green Deal ondersteunen. Deze reality check van de Green Deal zal laten zien hoe robuust de groene ambities van de EU werkelijk zijn.

Auteurs

Jos Notenboom
Senior onderzoeker bij het Planbureau voor de Leefomgeving