Harde sancties tegen Taliban ondermijnen recht op voedsel
Opinie Conflict en Fragiele Staten

Harde sancties tegen Taliban ondermijnen recht op voedsel

18 May 2022 - 07:33
Photo: Talibanstrijders patrouilleren tijdens het verdelen van voedsel in Kaboel op 24 september 2021. © Reuters
Terug naar archief

Nederland zou het liefst geen cent naar Afghanistan sturen als niet kan worden uitgesloten dat de Taliban daarvan profiteren. De desastreuze gevolgen van deze opstelling voor sociaaleconomische rechten, zoals het recht op voedsel, zijn daarbij uit het oog verloren.

In Nederland heerst al ruim een decennium Afghanistanmoeheid, maar met de Russische invasie van Oekraïne is het land volledig van de politieke agenda gevallen. Als stuiptrekking debatteerden de Tweede Kamerleden eind maart nog over de fouten die tijdens de chaotische evacuatie vorig jaar gemaakt zijn. Verder is het wachten op wat de drie lopende evaluaties1 gaan opleveren, al zullen de Afghanen daar zelf niet meer van profiteren.

Naast evalueren zou Nederland ook na moeten denken over zijn toekomstige rol in Afghanistan. Je kunt dat als een morele verantwoordelijkheid zien, maar ook als eigenbelang. Nederland moet namelijk nog steeds iets met het land – al was het maar vanwege de twee grootste angstbeelden van politiek Den Haag: irreguliere migratie2  en terrorisme.

Het primaat van mensenrechten
Er is nog een betere reden om Afghanistan vooral niet de rug toe te keren: mensenrechten. Al decennialang staat de bescherming en bevordering van mensenrechten centraal in het Nederlandse buitenlandbeleid, in ieder geval in de redevoering. Om de geloofwaardigheid van deze inzet te garanderen kunnen we niet wegkijken van de grove mensenrechtenschendingen in een land waarbij we tot voor kort zo nauw betrokken waren.

KammingaOppewal-art- Nederlandse ISAF-militair bij een Afghaans weeshuis in 2009. ResoluteSupportMedia - Flickr
Nederlandse ISAF-militair bij een Afghaans weeshuis in 2009. © ResoluteSupportMedia / Flickr

Het gangbare narratief is simpel. De Taliban zijn mensenrechtenschenders van de buitencategorie; om ons vanuit Nederland in te zetten voor de mensenrechten, moeten we ons zo hard mogelijk tegen deze groep afzetten. Door middel van sancties en internationale isolatie moeten we de Taliban tot respectvoller beleid zien te bewegen.

In grote lijnen was dat het antwoord van het Westen op de Talibanovername. Bestaande sancties tegen de Taliban werden in feite sancties tegen Afghanistan als land toen zij aan de macht kwamen.3  De hulpkraan werd van de ene op de andere dag dichtgedraaid; de buitenlandse tegoeden van de centrale bank werden bevroren.

Volgens het Wereldvoedselprogramma van de Verenigde Naties heeft maar liefst 95 procent van de huishoudens niet genoeg te eten

Het waren echter juist deze beslissingen die in de afgelopen maanden hebben geleid tot een enorme hongersnood. En daarmee tot een schending van het recht op voedsel. Vervolgens biedt het Westen humanitaire hulp om de ergste gevolgen te verzachten, als pleister op de wond.

De huidige situatie: hulpstop en sancties leiden tot sociaaleconomische malaise
Ondanks een reeks aanslagen door Islamitische Staat (IS) is de algehele veiligheidssituatie in Afghanistan beter dan die in lange tijd is geweest, met minder burgerslachtoffers. Daarmee is al het positieve echter wel gezegd. Tegenstanders van de Taliban worden vermoord, vrouwenrechten worden steeds verder ingeperkt en de sociaaleconomische situatie is dramatisch.

Volgens het Wereldvoedselprogramma van de Verenigde Naties heeft daarnaast maar liefst 95 procent van de huishoudens niet genoeg te eten.4  De helft van de bevolking, 23 miljoen mensen, verkeert zelfs in acute voedselonzekerheid. En bijna 5 miljoen kinderen en zwangere vrouwen riskeren ondervoeding; dagelijks vinden kinderen er de hongerdood.

KammingaOppewal-Afghaanse vrouwen wachten op voedselpakketten in Kaboel op 25 april 2022. Reuters
Afghaanse vrouwen wachten op voedselpakketten in Kaboel op 25 april 2022. © Reuters

Dit soort cijfers kennen we vooral van natuurrampen, zoals langdurige droogte, of van conflictgebieden, waar boeren geen voedsel kunnen verbouwen en transportketens tot stilstand komen. Hoewel het conflict nooit helemaal is verdwenen en delen van het land kampen met droogte, zijn dat niet de voornaamste redenen van de hongersnood. De hoofdreden is economisch.

Tot augustus 2021 was de Afghaanse economie extreem hulpafhankelijk. Externe hulp was goed voor 40 procent van het bruto binnenlands product en voor 75 procent van de overheidsuitgaven. Vanwege de abrupte stop van alle hulpgelden stortte het land in een economische afgrond.

De meeste salarissen van werknemers in de publieke sector werden met hulpgelden betaald. Zonder die steun viel de koopkracht sterk terug, waar de Afghaanse private sector direct de negatieve gevolgen van ondervond. De Wereldbank stelde vast dat 87 procent van de Afghanen hun inkomen significant zag dalen.5

De hongersnood (...) was vooral het gevolg van de ineenstorting van de Afghaanse economie, in belangrijke mate veroorzaakt door de internationale respons op de machtsovername van de Taliban

Het effect van de sancties tegen de Taliban kwam hier nog eens bovenop. De buitenlandse reserves van de Afghaanse centrale bank – die zich vooral in de Verenigde Staten en Europa bevinden – werden bevroren. Verder wilden internationale banken niet langer transacties naar Afghaanse banken faciliteren uit angst de sancties te overtreden. Hierdoor kon ook noodhulp nog maar amper worden georganiseerd, zelfs door de Verenigde Naties.

Ook Afghanistans internationale handel kreeg het zwaar te verduren. Het land exporteert weinig; de afgelopen jaren was de import tien keer zo groot als de export. Het enorme tekort op de betalingsbalans werd gefinancierd met hulpgelden. Zonder die steun en zonder toegang tot de opgebouwde reserves heeft Afghanistan geen toegang tot buitenlandse valuta; de import kelderde onmiddellijk.

Door het opdrogen van geldstromen zagen Afghaanse banken zich genoodzaakt ook geldopnames in lokale valuta te beperken om een bankencrisis af te wenden. Het hele financiële stelsel kwam zo tot stilstand.

De hongersnood moet in deze context worden bezien. Deze was vooral het gevolg van de ineenstorting van de Afghaanse economie, in belangrijke mate veroorzaakt door de internationale respons op de machtsovername van de Taliban.6

Wat beoogt de harde economische lijn?
Dit roept de vraag op wat de internationale gemeenschap beoogt te bereiken. Naast het wensdenken dat het Talibanregime snel in elkaar zou storten, was de gedachte dat economische druk de Taliban zou kunnen bewegen tot een inclusievere regering met een minimale bescherming van de mensenrechten en de positie van vrouwen. Door alle hulp stop te zetten creëert men een wortel om in het vooruitzicht te stellen, in ruil voor concessies.

Het mocht niet baten. Ondanks de dramatische economische situatie kondigden de Taliban in maart 2022 aan dat middelbare scholen toch gesloten blijven voor meisjes. Ook de vrijheden van vrouwen om zich in het publieke domein te begeven werden verder aan banden gelegd. Zo bevolen de Taliban in mei alle vrouwen om gezichtsbedekkende kleding te dragen.

Afghaanse vrouwen in Kaboel in 2012. Reuters
Afghaanse vrouwen in Kaboel in 2012. © Reuters

Wat is hier aan de hand? Ten eerste wisten we al dat externe economische druk een zeer beperkte invloed heeft op de besluitvorming van onwelgevallige regimes. Historicus Nicholas Mulder, die recent een boek publiceerde over de geschiedenis van sancties,7  benadrukt dat deze eigenlijk alleen effectief zijn als het heel duidelijk is onder welke realistische voorwaarden ze weer worden opgeheven, en als ze gepaard gaan met diplomatieke pogingen om die voorwaarden te bewerkstelligen.8

Dat is betreffende de situatie in Afghanistan niet gebeurd. Er zijn nauwelijks diplomatieke contacten met de Taliban en voor zover we weten is er niet duidelijk onderhandeld over specifieke sancties die zouden worden opgeheven in ruil voor specifieke concessies.

Voor de recente Afghaanse hongerwinter is nog geen goede schatting beschikbaar, maar het is wel duidelijk dat het ook hier om vele duizenden levens gaat

Hoe deze harde lijn de besluitvorming van de Taliban zou beïnvloeden was dus onzeker; de dramatische effecten voor de Afghaanse bevolking waren dat allerminst. Mulder benadrukt dat sancties over het algemeen leiden tot een toename van armoede en ongelijkheid, met – zeker in ontwikkelingslanden – desastreuze uitkomsten. Zo zijn in de jaren negentig van de twintigste eeuw honderdduizenden kinderen in Irak en Haïti gestorven als gevolg van sancties.

Voor de recente Afghaanse hongerwinter is nog geen goede schatting beschikbaar, maar het is wel duidelijk dat het ook hier om vele duizenden levens gaat. Als dit scenario al in augustus met zekerheid kon worden uitgetekend, waarom is daar dan niet meer aandacht aan besteed?

Een bredere mensenrechtenblik
Bij mensenrechten denkt men in eerste instantie vaak aan burgerlijke en politieke rechten,
9  die voortvloeien uit de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens uit 1948. Diezelfde verklaring staat echter tegelijkertijd aan de basis van verschillende andere mensenrechtenverdragen, zoals het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten, waaronder ook het recht op voedsel valt. Hoewel van gelijke juridische status en onlosmakelijk verbonden met de burgerlijke en politieke rechten, krijgen deze sociale grondrechten over het algemeen veel minder aandacht in het publieke debat en beleid.

Deze disbalans ligt ten grondslag aan de westerse opstelling in Afghanistan. De Taliban en politieke of burgerrechten: daar gaapt zo’n groot gat tussen dat men automatisch koos voor de meest harde lijn die mogelijk was richting de nieuwe machthebbers. In het Westen heerste een politiek klimaat van ‘geen cent naar Afghanistan als we niet volledig kunnen uitsluiten dat de Taliban daar op enigerlei wijze van kunnen profiteren’. De desastreuze gevolgen van deze opstelling voor de sociaaleconomische rechten, zoals het recht op voedsel, zijn daarbij uit het oog verloren.

KammingaOppewal-art- De toenmalige Afghaanse president Karzai spreekt met Nederlandse en Afghaanse officieren in Tarin Kowt in 2010. ResoluteSupportMedia - Flickr
De toenmalige Afghaanse president Karzai spreekt met Nederlandse en Afghaanse officieren in Tarin Kowt in 2010. © ResoluteSupportMedia / Flickr

Dat is ook rechtsstatelijk problematisch. De Nederlandse grondwet bevat de verplichting om de internationale rechtsorde te bevorderen. Een massale schending van het mensenrecht op voedsel – zoals de afgelopen maanden in Afghanistan plaatsvond – kan worden gezien als een inbreuk op de internationale rechtsorde. Nederland heeft dus in feite de grondwettelijke plicht zich in te zetten om deze crisis te verhelpen.

Hoe nu verder?
In zekere zin voldoet Nederland aan die plicht via noodhulp. In 2021 werd al 23,5 miljoen euro aan noodhulp vrijgemaakt. Bij een internationale donorconferentie eind maart 2022 werd ruim 2 miljard euro toegezegd door de internationale gemeenschap, waarvan 25 miljoen euro door Nederland.
10

Daar zijn wel wat kanttekeningen bij te plaatsen. Ten eerste is dit bedrag niet genoeg. De VN zegt ruim 4 miljard euro aan humanitaire hulp nodig te hebben. Ten tweede bemoeilijkt de economische situatie een goede besteding van die fondsen. Het is nog altijd lastig om geld het land in te krijgen, omdat internationale banken niet meewerken uit angst de sancties te overtreden. Daarnaast is het zonder functionerend bankensysteem nagenoeg onmogelijk om goede hulpverlening vorm te geven in nauwe samenwerking met lokale Afghaanse partners.

Voor de belangrijkste kanttekening moeten we echter iets verder uitzoomen. De enige duurzame oplossing van de humanitaire nood is revitalisering van de lokale Afghaanse economie. Dit vereist niet alleen noodhulp, maar ook een stevige investering in publieke salarissen voor basisdiensten zoals onderwijs en gezondheidszorg.

KammingaOppewal-De VN hield in september 2021 een conferentie in Geneve over de humanitaire situatie in Afghanistan. UN Geneva
De VN hield in september 2021 een conferentie over de humanitaire situatie in Afghanistan. © UN Geneva

Een dergelijke geldinjectie kan de lokale vraag weer op gang kan brengen, wat de lokale private sector zal helpen. Daarnaast moet de centrale bank in staat worden gesteld om haar kernfuncties van monetair en wisselkoersbeleid te kunnen hervatten. De buitenlandse tegoeden moeten, tenminste gedeeltelijk, worden vrijgegeven – zeker die van commerciële banken. Dat is ook van symbolisch belang, om internationale banken het vertrouwen te geven dat ze financiële transacties naar Afghaanse banken kunnen faciliteren zonder westerse sancties te overtreden.11

Een voorzichtige beweging in deze richting is weer tot stilstand gekomen door de recente ommekeer van de Taliban wat betreft meisjesonderwijs. Zo stond de Wereldbank op het punt om geld voor publieke salarissen vrij te maken, dat weliswaar via de VN en niet via de Taliban besteed zou worden. Dit plan staat nu weer op losse schroeven. Dat is begrijpelijk, maar onverstandig.

Om ook de sociaaleconomische mensenrechten in Afghanistan te bevorderen zullen we in gesprek moeten met de Taliban

Het nadrukkelijk verbinden van externe hulp aan meisjesonderwijs, of vrouwenrechten in het algemeen, lijkt immers vooral averechts te werken. Het versterkt juist de positie van de conservatieve hardliners en maakt het lastiger voor progressievere leden van de Taliban om zich intern hard te maken voor vrouwenrechten, omdat zij dan worden weggezet als zwakkelingen die zwichten voor westerse druk.12

Aan de andere kant zou het vrijgeven van dergelijke Wereldbankfondsen van groot belang zijn voor het basisonderwijs, waar ook honderdduizenden meisjes van profiteren. Het zou ook een bijdrage leveren aan het herstarten van de lokale economie, en daarmee aan het verhelpen van een deel van de humanitaire nood.

Het belang van een ongemakkelijk gesprek met de Taliban
De situatie die is ontstaan in Afghanistan na de machtsovername door de Taliban is complex en stelt de internationale gemeenschap voor ogenschijnlijke dilemma’s rond de vraag hoe men mensenrechten en andere zaken tegen elkaar afweegt. Deze discussies gaan echter voorbij aan het feit dat veel van die andere zaken net zo goed over mensenrechten gaan. Om juiste afwegingen te kunnen maken is het daarom van groot belang om, zoals de Adviesraad Internationale Vraagstukken in een rapport uit 2019 stelt, ook sociaaleconomische kwesties vanuit een mensenrechtenperspectief te benaderen.
13

Bij de inzet van economische drukmiddelen richting mensenrechtenschenders zoals de Taliban moeten we strategisch nadenken over wat we precies willen bereiken én oog hebben voor mogelijk onbedoelde effecten. Dat vraagt om een realistische benadering en het besef dat ideale oplossingen niet bestaan.

In de revitalisering van de lokale economie schuilt een duivels dilemma

Om ook de sociaaleconomische mensenrechten in Afghanistan te bevorderen zullen we in gesprek moeten met de Taliban, zelfs als dat ongemakkelijk voelt. Het alternatief – de Taliban negeren en economisch isoleren, en dan de ergste gevolgen dempen met noodhulp – lijkt makkelijker, maar is in feite simplistisch. Het is zeer onwaarschijnlijk dat dit zal leiden tot gedragsverandering aan Talibanzijde, terwijl de Afghaanse bevolking er zwaar onder lijdt.

Dat is de ongemakkelijke realiteit. In de revitalisering van de lokale economie schuilt een duivels dilemma: hoe meer de Taliban in staat gesteld worden om de kerntaken van een overheid te vervullen, hoe meer er sprake is van een quasi-erkenning van het regime.

Vanuit het primaat van de mensenrechten mag dat echter geen bezwaar zijn. Het is voorlopig de enige manier om ervoor te zorgen dat Afghanen van voedsel en andere basisbehoeften worden voorzien. Daar ligt onze werkelijke prioriteit.

Auteurs

Jorrit Kamminga
Associate Fellow bij Instituut Clingendael
Jorrit Oppewal
Ontwikkelingseconoom werkzaam bij The Broker