1989-2019: de EU-uitbreidingspolitiek na de val van de Muur
Serie Europese Zaken

1989-2019: de EU-uitbreidingspolitiek na de val van de Muur

16 Oct 2019 - 11:17
Photo: European Parliament 2017
Terug naar archief

Op 9 november 2019 is het precies dertig jaar geleden dat de Berlijnse Muur viel. In de serie “30 jaar na de val van de Muur: de erfenis” staat de Clingendael Spectator stil bij de vraag wat is uitgekomen van de optimistische verwachtingen direct na het einde van Koude Oorlog. In dit vijfde deel biedt Amy Verdun een terugblik op de uitbreidingspolitiek van de Europese Unie. Wat waren de overwegingen destijds en in hoeverre waren de aannames realistisch? Waar ging het fout in de toetredingsfilosofie en wat is de toekomst van EU-uitbreiding als strategie?

Op 9 november 1989 viel de Berlijnse Muur. De Muur die symbool stond voor de scheiding tussen ‘Oost’ en ‘West’, oftewel tussen het communistische Oosten en het kapitalistische Westen van Europa. Na een Koude Oorlog van enkele decennia leek het erop dat de ‘strijd’ tussen het liberaal-democratische Westen en het zogenoemde Oostblok met ‘reëel existerend socialisme’ beslecht was ten faveure van het Westen.

Wat betekent dat eigenlijk? In die eerste jaren na 1989 was de belangrijkste drijfveer van de Europese leiders, zoals van Duitse bondskanselier Helmut Kohl en Franse President François Mitterrand, dat Europa herenigd moest worden. De Oost-Europese landen hoorden daar ook bij en moesten dus ook bij het Europese eenwordingsproces worden betrokken. De impliciete gedachte in die eerste jaren was dat deze voormalige Oostbloklanden dan ‘automatisch’ stabiele democratieën en rechtsstaten zouden worden.1  

De landen van de Europese Unie (EU) waren mede daarom, maar ook vanwege de voordelen van de uitbreiding van de Europese markt, geïnteresseerd om deze landen EU-lidmaatschap in het vooruitzicht te stellen. Op deze wijze konden ze de Oost-Europese landen begeleiden bij hun transitie en tegelijkertijd zelf voordeel halen uit een grotere economische unie. Eenmaal lid van de EU, zo was de gedachte, zouden deze landen zich blijven gedragen als liberaal-democratische landen, net als de andere EU-lidstaten: de EU was een sterke waardengemeenschap. Als zodanig zouden de andere landen zowel ‘regels’ en ‘wetten’ volgen alsmede ‘gesocialiseerd’ worden om zich te gedragen zoals dat een EU-lidstaat betaamt. De verwachting was dat dit proces de vrede en stabiliteit in Europa verder zou ondersteunen.

Een aantal van de EU-lidstaten dat recent lid is geworden, had vrij snel na Die Wende moeite om het democratiseringsproces te voltooien

We kijken nu terug op weer een belangrijke verjaardag van de val van de Berlijnse muur; het is intussen dertig jaar later. Als we vandaag naar de landen van het voormalige Oostblok kijken, moeten we concluderen dat niet ieder van die vooronderstellingen is uitgekomen. Sommige van de EU-lidstaten zou men kunnen karakteriseren als ‘illiberal democracies’ 2. Een aantal van de EU-lidstaten dat recent lid is geworden, zoals Slowakije, Bulgarije, en Roemenië, had vrij snel na Die Wende moeite om het democratiseringsproces te voltooien. Andere lidstaten, zoals Hongarije en Polen, waren in eerste instantie op weg naar de hervormingen die men in het westen van deze landen verwachtte. Recentelijk zijn ook deze landen, tegen de verwachting in, meer ‘illiberale’ tendensen gaan vertonen.3

EU-uitbreiding
De huidige EU-lidstaten (donkerblauw), kandidaat-lidstaten en potentiële lidstaten (lichtblauw). © Wikicommons

In sommige landen lijkt het incomplete democratiseringsproces samen te gaan met een euro-kritische politiek van de zittende regering. De nationale regeringen van Polen en Hongarije lijken steeds minder geïnteresseerd in de gemeenschappelijke doelstellingen van een ‘ever closer union’ of zelfs de gedeelde waarden rondom vrijheid van meningsuiting, vrijheid van de pers, onafhankelijke rechtspraak of het in standhouden van de trias politica.

Maar dit fenomeen is niet exclusief voor de landen van het voormalige Oostblok. Er waait ook in andere landen een eurosceptische wind: de Brexit heeft een aantal politieke processen opgerakeld, maar ook een aantal handelingen van regeringsleiders teweeggebracht, die men niet normaliter zou verwachten van politici in gevestigde democratieën.4

Ook de burger binnen de EU heeft niet meer dezelfde Esprit de Corps als gedurende de eerste vijftien jaar na het einde van de Koude Oorlog. Sinds midden 2000 gaan EU-burgers er minder prat op dat zij een onderdeel uitmaken van de democratische ontwikkelingen in andere landen, middels het laten toetreden van landen. Men was steeds minder enthousiast over uitbreiding van de EU. Het laten toetreden van Turkije leek toch een brug te ver. Maar ook waren de burgers minder enthousiast over het laten toetreden van de rest van de Europese landen die nog geen lid waren. Hoewel weinigen bezwaar hadden tegen de toetreding van het relatief welvarende Slovenië in 2004, was men midden 2000 minder enthousiast over een uitbreiding van de EU richting de andere landen van het voormalige Joegoslavië.5

Toetredingsceremonie van Kroatië tot de EU in 2015. © European Council
Toetredingsceremonie van Kroatië tot de EU in Zagreb, juni 2013. © European Council

Met deze houding in het achterhoofd had het nieuwe Rusland ook weer een idee over hoe de geopolitieke verhoudingen in Europa in haar optiek zouden moeten liggen: landen die geen lid waren van de EU zouden eigenlijk geen lid moeten worden van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) en zouden gewoon de nauwe banden met Rusland moeten behouden. Deze landen werden als het ware een speelbal van de krachten van zowel Rusland als de Europese Unie. Je zou ook kunnen zeggen dat zij deels slachtoffer werden van een gebrek aan duidelijkheid over het EU-beleid ten aanzien van deze landen.

 Aannames en overwegingen achter het EU-uitbreidingsbeleid
Het EU-uitbreidingsbeleid was begin 1990 gestoeld op de aanname dat men de landen die wilden deelnemen kon overtuigen om hun beleid en wetten zodanig aan te passen dat deze landen het volledige acquis communautaire zouden kunnen aannemen.
6
Hiermee werd bedoeld dat zij het geheel van juridische regels en jurisprudentie van de Europese Unie zouden overnemen.

Het was uiteraard duidelijk dat deze landen een enorme inhaalslag moesten maken: naast dit juridische aspect moesten deze landen ook op economisch en politiek vlak veranderen. Maar ook de minder tastbare zaken, zoals normen en waarden, moesten worden aanpast. De beginselen van vrijheid, democratie en het eerbiedigen van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden alsmede de principes van de rechtsstaat waren in eerste instantie nog niet verzekerd in deze landen.

Men is er min of meer vanuit gegaan dat het de voormalige Oostbloklanden zou vergaan zoals het de landen in Zuid-Europa was vergaan

Het idee was door hen te verzoeken aan vooral de regels en wetten te houden, dat de rest automatisch zou volgen. Het geheel van eisen waar een aspirant lid aan moest voldoen werd de ‘Kopenhagen criteria’ genoemd. Eén van de redenen dat men dacht dat het automatisch zou gaan, was de aanname dat – met het eind van de Koude Oorlog – deze ‘winst door het westen’ automatisch zou betekenen dat andere landen dit systeem als hun ideaal zouden nemen en koste wat het kost deze ‘beschaving’ zouden willen emuleren.7

Er is overigens in die periode niet veel onderzoek gedaan naar de vraag of die aanname zou kunnen kloppen.8 Men is er min of meer vanuit gegaan dat het de voormalige Oostbloklanden zou vergaan zoals het de landen in Zuid-Europa was vergaan. Griekenland, Portugal en Spanje waren ook nieuwe democratieën. Deze landen waren voorafgaand aan hun lidmaatschap van de toenmalige Europese Gemeenschap zojuist onder het juk van de dictatuur van de generaals uitgekomen. Deze landen hadden met wisselend resultaat, maar toch grotendeels succesvol, de transitie gemaakt naar democratie.

Aannames en overwegingen realistisch?
Waren de aannames en overwegingen realistisch? Zoals hierboven ook al even is aangestipt, was het op zijn minst opmerkelijk dat de EU-lidstaten en instituties zo optimistisch waren over hoeveel verandering mogelijk was in een relatief korte tijd. Zelfs als men alleen de meer formele veranderingen in beschouwing nam, dan was er nog erg veel te doen.

Bovendien hadden de EU en EU-lidstaten wellicht onvoldoende nagedacht over de weinige mechanismen die men had zodra een land lid was geworden van de EU. Het onderzoek naar de uitbreiding heeft vaak duidelijk gemaakt dat het vooruitzicht op lidmaatschap behoorlijk veel invloed heeft gehad op de toetredende lidstaten. Echter, eenmaal in de Unie zijn er veel minder middelen om landen tot verandering over te halen of zo men wil ‘te forceren’.

In een serie hoofdstukken in een bundel geredigeerd door Frank Schimmelfennig en Ulrich Sedelmeier wordt duidelijk gemaakt hoe het proces van Europeanisering werkt.9 De verschillende auteurs laten overtuigend zien hoe het mechanisme werkte in de aanloop naar de uitbreiding. In een vergelijkbare studie over de laatste periode wordt echter duidelijk dat de externe stimuleringsmaatregelen veel minder goed werken nadat het land eenmaal is lid geworden.10 En wat betreft de democratisering is het uitbreidingsbeleid ook niet altijd even succesvol geweest.11

Roemenië 2006
Een aantal van de EU-lidstaten die recent lid zijn geworden, zoals Roemenië, had vrij snel na Die Wende moeite om het democratiseringsproces te voltooien. © Rocketnewton / Flickr

In diverse studies over het Europees Nabuurschapsbeleid komt daarbij naar voren dat de landen die momenteel nog geen lid zijn van de EU het zelfs nog moeilijker hebben om de transitie te maken.12 Voor hen geldt dat ze momenteel niet het lidmaatschap in het vooruitzicht kan worden gesteld, maar dat het bereiken van het equivalent van deze Kopenhagen-criteria nog veel moeilijker is als men niet meteen het daadwerkelijke einddoel voor ogen kan hebben. Voorts heeft het Europees Nabuurschapsbeleid ook nog onvoorziene effecten gehad vooral op het democratiseringsproces.13

Waar ging het fout?
Bij de vraag waar het fout is gegaan in de toetredingsfilosofie, moeten we ons een paar dingen realiseren. Allereerst is het niet zo dat het geheel fout is gegaan bij álle landen die in 2004 en 2007 zijn toegetreden. Een aantal van de landen die in 2004 is toegetreden heeft een succesvolle transformatie ondergaan, heeft een vrij snelle groei doorgemaakt en zijn volgens diverse criteria bezig de inhaalslag te maken. Daarbij valt te denken aan hun relatieve succes in allerlei opzichten zoals we zien in de resultaten in de zogenaamde World Values Survey, de Pisa Study over educatie en de prestatie van deze landen wat betreft de economische groei.
14

Daarnaast kan men zich af vragen of degenen die de toetredingsfilosofie hebben uitgedacht moet worden verweten dat ze een zo complexe uitdaging als de toetreding (maar ook de transitie) geheel van tevoren hadden kunnen doordenken. Immers, er zijn zovele factoren die de uiteindelijke resultaten beïnvloeden, dat men nauwelijks vooraf alle mogelijke scenario’s had kunnen doordenken en op voorhand rekening had kunnen houden met de diverse mogelijke uitkomsten.

Wat wellicht nu toch wel duidelijk wordt, achteraf gezien, is dat men teveel vooraf had bedacht dat men met ‘conditionaliteit’ kon werken (dat wil zeggen, zorgen dat alles vooraf geregeld moest worden). Men had onvoldoende doordacht wat voor instrumenten men in hand had moeten willen houden voor het geval een lidstaat zich niet houdt aan de normen en waarden van de EU. Of het nu een voormalig Oostblokland is, zoals Hongarije of Polen, of een ander land, zoals Oostenrijk. Het afgelopen jaar heeft Europese Commissie-Vicevoorzitter Frans Timmermans bijvoorbeeld geprobeerd om met de weinige middelen waarover de EU beschikt deze eerste twee landen aan te pakken, maar heeft hij ook meteen ontdekt hoe moeilijk dat is.15

De beslissing om toetredingsgesprekken tussen de EU en Albanië en Noord-Macedonië nog even op ijs te zetten, heeft ook materiële gevolgen voor de kandidaat-lidstaten

De toekomst van EU-uitbreiding als strategie
Met al deze kennis in het achterhoofd is het de vraag wat de toekomst is van EU-uitbreiding als strategie. Wellicht is het eerste wat men moet bedenken dat de uitbreiding deels nog steeds werkt als conditionaliteit. Dit lukt echter vooral als: een land een duidelijk signaal heeft gekregen dat het een goede kans maakt om binnen een niet al te lange termijn lid te worden als het ook daadwerkelijk aan de criteria heeft voldaan; of als het land erg gemotiveerd is om lid te worden en het hoop heeft dat het op termijn zou lukken.16 Dat blijft moeilijk voor een groot land, als Turkije, maar het is zelfs toch ook moeilijk voor een klein land als Servië.

Zelfs voor kandidaat-lidstaten kan het moeilijk blijven om de motivatie te houden om hervormingen te maken. Zo heeft de beslissing door Frankrijk (maar ook Denemarken en Nederland) om toetredingsgesprekken tussen de EU en Albanië en Noord-Macedonië nog even op ijs te zetten, ook materiële gevolgen voor de kandidaat-lidstaten. Een land wat zich voorbereid om lid van de EU te worden kan gebruik maken van speciale daartoe bedoelde EU-fondsen.

Verdun-De EU biedt hulp in het kader van de EU Civil Protection Mechanism tijdens overstromingen in Albanië begin oktober 2019. © EU Civil Protection and Humanitarian Aid
De EU biedt hulp in het kader van de EU Civil Protection Mechanism tijdens overstromingen in Albanië begin oktober 2019. © EU Civil Protection and Humanitarian Aid

Echter, als een land een stapje verder is, en zich in toetredingsgesprekken bevindt, dan worden er nog meer middelen beschikbaar gemaakt om de voorbereiding voor de toetreding te versnellen en te verbeteren. Vaak helpen deze middelen om de hervormingen te bewerkstelligen die nodig zijn zodat een land zich beter aan de zogenaamde acquis communautaire kan houden.

De critici maken zich zorgen over het starten van verdere toetredingsgesprekken met meer landen. Zij vinden deels dat landen al meer voortuitgang moeten hebben geboekt voordat ze kandidaat lid mogen worden (en dus om de echte onderhandelingen te starten). Bovendien maken ze zich zorgen dat ze uiteindelijk vast zouden kunnen komen te zitten in een situatie die onomkeerbaar is. Dat wil zeggen, dat als een land uiteindelijk te weinig vooruitgang heeft geboekt (denk aan Turkije). In de ogen van deze critici, zou het eventueel zo moeten kunnen zijn dat de ‘kandidaat lidmaatschap status’ weer zou moeten ingetrokken kunnen worden.17

Geen land kan er in de huidige tijd van op aan dat alle EU-landen zullen instemmen met verdere uitbreiding en dus is er geen zekerheid dat deze landen aan het eind lid mogen worden, zelfs als ze zich aan alle regels houden. Dat maakt de conditionaliteit minder effectief vergeleken met het proces in de periode voorafgaand aan 2004.

Verder hebben we geleerd dat de EU toch ook duidelijkere regels moet hebben en manieren moet vinden om te vereisen dat de lidstaten, wanneer ze eenmaal lid zijn, zich blijvend houden aan de regels, normen en waarden waarop de EU gegrondvest is. Deze uitdaging is nog steeds actueel en de EU dient daar nog verder in te investeren met ideeën en wellicht met duidelijkere regels.

Tenslotte moet zij ook dieper nadenken over de relatie tussen het beleid ten aanzien van uitbreiding en het beleid ten aanzien van het nabuurschap. In dat laatste geval wordt er niet duidelijk een grote beloning in het vooruitzicht gesteld, zoals dat wel het geval is met het lidmaatschap. Maar als het nabuurschapsbeleid niet goed wordt doordacht, kunnen er ook allerlei onvoorziene effecten optreden die ongewild de landen in de buurt verder van de EU afduwen als het gaat om normen en waarden, met name als het gaat om de rechtsbeginselen en democratische principes. Daar zou in Brussel nog eens goed over nagedacht mogen worden.

  • 1. Sterker nog, het idee dat de rechtsstaat niet stevig verankerd zou worden, was nog niet bij de EU-landen opgekomen. Dit werd pas duidelijk een probleem in 2002-2004.
  • 2. Vachudova, Milada Anna (2005) Europe Undivided: Democracy, Leverage, Integration after Communism, Oxford: Oxford University Press.
  • 3. Rohac, Dalibor (2018) ‘Hungary and Poland Aren’t Democratic. They’re Authoritarian’, Foreign Policy, 5 February.
  • 4. Men denke hier bijvoorbeeld aan Premier Boris Johnson die het parlement van het Verenigd Koninkrijk had opgeschort en door de rechter daarvoor op de vingers is getikt. Het is opmerkelijk dat in een reactie op deze rechterlijke beslissing dat prominent Brits politicus Jacob Rees-Mogg deze rechterlijke uitspraak afschilderde als een “constitutional coup” (Financial Times, 24 september 2019).
  • 5. Kroatië trad in 2013 toe.
  • 6. Verdun, Amy en Osvaldo Croci (red.) (2005) The European Union in the Wake of Eastern Enlargement. Institutional and Policy-Making Challenges, Manchester: Manchester University Press.
  • 7. Fukuyama, Francis (1992) The End of History and the Last Man, New York: Free Press.
  • 8. Onderzoek wat naderhand is gedaan over deze periode, bevestigt dat er in de toetredende landen twijfel noch significante oppositie was over toetreding (Vassiliou 2007).
  • 9. Schimmelfennig, Frank en Ulrich Sedelmeier (red.) (2005) The Europeanization of Central and Eastern Europe. Ithaca NY: Cornell University Press.
  • 10. Matlak, Michal, Frank Schimmelfennig en Tomasz P. Wozniakowski (red.) (2018) Europeanization revisited: central and eastern Europe in the European Union, Florence: Europees Universitair Instituut.
  • 11. Dimitrova, Antoaneta en Geoffrey Pridham (2004) ‘International actors and democracy promotion in central and eastern Europe: the integration model and its limits’, Democratization, 11(5): 91-112, DOI: 10.1080/13510340412331304606
  • 12. Verdun, Amy en Gabriela E. Chira (2008) From neighbourhood to membership: Moldova’s persuasion strategy towards the EU, Southeast European and Black Sea Studies, 8(4): 431-444, DOI: 10.1080/14683850802556418.
  • 13. Dandashly, Assem en Gergana Noutcheva (2019) ‘Unintended Consequences of EU Democracy Support in the European Neighbourhood’, The International Spectator, 54(1): 105-120, DOI: 10.1080/03932729.2019.1554340.
  • 14. Slovenië stond bijvoorbeeld in 2015-16 op de gedeelde 11e plaats (samen met Ierland) in de zogenaamde PISA-studies (PISA Worldwide Ranking) waarop de testscores van jongeren worden gerangschikt naar hun testresultaten, als het gaat om wiskunde, wetenschap en lezen. Daarmee staat dit land zelfs boven Duitsland en Nederland. Wat betreft economische groei hebben de landen die in 2004 en 2007 toetraden ook vaak een hogere toename in economische groei laten zien dat de gemiddelde EU-landen die voor 2004 lid waren geworden. Dit was zeker het geval voor de economische crisis van 2009 (Europese Commissie 2009). Veel van de lidstaten die in 2004 lid waren geworden hadden ook veel last van de crisis (hoewel Polen een uitzondering was). Echter vrij spoedig erna groeiden deze landen weer sneller. Diverse studies hebben trouwens wel opgemerkt dat de groei niet per se evenredig verdeeld is.
  • 15. Vicevoorzitter van de Europese Commissie, Frans Timmermans, heeft in die rol geprobeerd om Hongarije en Polen te straffen voor het ondermijnen van de principes van de rechtsstraat, de zogenaamde artikel 7 procedure. Op termijn kan dit betekenen dat deze landen hun stemrecht verliezen in EU-ministerraad (zie recente berichtgeving).
  • 16. Dimitrova, Antoaneta en Elitsa Kortenska (2016) ‘Enlargement as foreign policy in the Western Balkans: Has it reached its limits?’ in: Bernard Steunenberg, Wim Voermans en Stefaan Van Den Bogaert (red.) Fit for the Future? Reflections from Leiden on the Functioning of the EU, Eleven International Publishing, pp.265-290. Verdun, Amy en Gabriela E. Chira (2008) From neighbourhood to membership: Moldova’s persuasion strategy towards the EU, Southeast European and Black Sea Studies, 8(4): 431-444, DOI: 10.1080/14683850802556418.
  • 17. Michael Peel (2019) ‘France objects to North Macedonia and Albania EU accession talks’ Financial Times, 15 October.

Auteurs

Amy Verdun
Hoogleraar Europese Politiek en Politieke Economie