Terug naar archief
De wereld door de ogen van ons team van spectators

De Migratieagenda van de Europese Commissie

17 Jun 2015 - 12:15

De media hebben ons de laatste maanden vrijwel letterlijk ooggetuigen gemaakt van de afschuwelijke verdrinkingsdood in de Middellandse Zee van migranten op weg naar Europa. Bijna iedereen in de EU is het erover eens dat de 3200 mensen die in 2014 alleen al op de Centraal-Mediterrane route het leven lieten er 3200 te veel zijn, om nog maar te zwijgen van de duizenden die in eerdere jaren en nu ook al weer in 2015, zijn omgekomen. Voor de Europese Commissie is dit onlangs een belangrijke reden geweest het thema migratie nog nadrukkelijker op de politieke agenda te plaatsen. Gezien de grote tegenstellingen tussen de lidstaten, is het vooralsnog de vraag of het gaat lukken een doorbraak te forceren.

Het failliet van ‘Dublin’
Wat is de huidige situatie inzake asielmigratie en wat is de rol van de Europese Unie hierbij? Sinds vele jaren kent de EU (inclusief IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland) een reeks van zogeheten Dublinverordeningen; de eerste daarvan dateert al van 1990. Deze verordeningen bepalen dat asielaanvragen slechts door één lidstaat in behandeling kunnen worden genomen, en wel door de lidstaat waar de betrokken migrant de EU is binnengekomen. Dit is destijds afgesproken om ‘asielshopping’ tegen te gaan.

In de praktijk is ‘Dublin’ steeds minder goed gaan functioneren. Veel asielzoekers reizen meteen na aankomst in de EU door naar een lidstaat waar de kans op asiel het grootst is en zorgen ervoor dat ze geen sporen nalaten in het land van eerste binnenkomst. Dat land – vaak Italië, Griekenland, Bulgarije of Hongarije – werkt hieraan maar al te graag mee door de asielzoekers bij aankomst niet te registreren. Ook de meeste mensen die op Lampedusa arriveren, worden niet geregistreerd. En als wel duidelijk is waar iemand de EU is binnengekomen, blijkt terugsturen naar de betreffende lidstaat vaak gemakkelijker gezegd dan gedaan.

[[{"type":"media","view_mode":"media_large","fid":"3089","attributes":{"height":319,"width":480,"style":"width: 480px; height: 319px;","class":"media-image media-element file-media-large"},"link_text":null}]]
Migranten bij Lampedusa in 2007. Foto: Flickr / No Border Network

Het gevolg hiervan is dat enkele lidstaten, in het bijzonder Duitsland en Zweden, veel meer asielaanvragen krijgen dan andere. De beide landen samen ontvingen in 2014 nagenoeg de helft van de in totaal ruim 600.000 verzoeken; de overige 26 lidstaten de andere helft. In beide landen bestaat nog altijd een relatief breed draagvlak voor immigratie in het algemeen en voor vluchtelingen in het bijzonder, maar als dit veel langer doorgaat, kan het ook daar afkalven.  Voor de Europese Commissie was dit mede een overweging in de afgelopen meimaand met een nieuwe Migratieagenda te komen.

 

De meeste aandacht is uitgegaan naar het voorstel asielzoekers op een meer evenredige wijze over de Unie te verdelen

 

Deze agenda kent diverse onderdelen. Het meest acute onderdeel is te voorkomen dat nog meer mensen verdrinken tijdens de overtocht naar Europa. Daartoe is onder meer het aantal patrouilles in de Middellandse Zee verdrievoudigd. Deze operatie, bekend onder de naam ‘Triton’, is niet primair bedoeld om de oversteek voor vluchtelingen te vergemakkelijken, maar zij zal daartoe in de praktijk wel kunnen leiden. Het verminderde risico dat men de overtocht niet haalt, zou er zeker toe kunnen leiden dat nog meer mensen het erop wagen.

Daarnaast wil de Commissie ook de mensensmokkelaars aanpakken die goud geld verdienen aan het overzetten van migranten. Dat is echter gemakkelijker gezegd dan gedaan, omdat dit alleen kans van slagen heeft als derde landen meewerken. Juist in die landen waarmee samenwerking het hardst nodig is (o.a. Libië, Syrië), heerst grote chaos.

Nieuwe verdeelmechanismen
Het tweede onderdeel beoogt versterking van het gemeenschappelijk asielbeleid van de EU. Te veel landen, zo stelt de Commissie, houden zich niet aan de gemaakte afspraken, zoals met name het systematisch identificeren van asielzoekers en het tegengaan van misbruik van de asielprocedure.

De meeste publicitaire en politieke aandacht bij dit onderdeel is uitgegaan naar het voorstel asielzoekers op een meer evenredige wijze te verdelen over de Unie. De Commissie stelt voor jaarlijks 20.000 reeds door de VN erkende vluchtelingen uit te nodigen die nu nog buiten de Unie verblijven en hen volgens een bepaalde sleutel over de lidstaten te verdelen. Daarnaast zouden ook nog 40.000 Syriërs en Eritreërs, die op eigen kracht naar Europa zijn gekomen en daar asiel hebben aangevraagd, over de lidstaten moeten worden gespreid. Dit alles als teken van onderlinge solidariteit tussen de lidstaten.

Artikel 78(3) verdrag betreffende de werking van de EU

Voor iedereen die de afgelopen weken het nieuws heeft gevolgd, zal duidelijk zijn dat dit plan niet overal in goede aarde is gevallen. Bijzonder opmerkelijk is dat de Commissie voornemens is een beroep te doen op artikel 78(3) van het Werkingsverdrag van de Europese Unie. Dit artikel bepaalt dat in geval een of meer lidstaten te maken krijgen met een noodsituatie die het gevolg is van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen, een gekwalificeerde meerderheid van de lidstaten hieromtrent besluiten kan nemen die in beginsel bindend zijn voor alle lidstaten.

Het is de eerste keer in de geschiedenis van de EU dat op dit artikel een beroep wordt gedaan en het is vooralsnog de vraag of het gaat lukken die vereiste meerderheid te behalen. Diverse lidstaten hebben al laten weten niets in het plan van de Commissie te zien; Nederland heeft zich na enige aarzeling wel positief opgesteld. Voor Nederland zal de afloop van deze krachtmeting tussen lidstaten en Commissie overigens niet zo veel uitmaken. Het aantal asielzoekers dat Nederland de laatste jaren opvangt, ligt dicht in de buurt van het Europees gemiddelde.

[[{"type":"media","view_mode":"media_large","fid":"3090","attributes":{"height":318,"width":480,"class":"media-image media-element file-media-large"},"link_text":null}]]
Hek bij Spaanse enclave Melilla. Foto: Flickr / No Border Network

Mochten de herverdelingsplannen van de Commissie werkelijkheid worden, dan is hiermee het asielvraagstuk uiteraard nog lang niet opgelost. Wel betekent dit de facto het einde van de huidige Dublinverordening, die, zoals gezegd, toch al niet goed meer functioneert. Ook zal het lastig zijn te voorkomen dat asielzoekers na verkrijging van een vluchtelingen- of verblijfsstatus in een bepaalde lidstaat doormigreren naar een andere lidstaat, bijvoorbeeld omdat daar al veel familieleden wonen of omdat in die lidstaat een vriendelijker klimaat jegens vreemdelingen heerst. Een volgende beperking is dat drie lidstaten (het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Ierland) om uiteenlopende redenen niet meedoen aan het gemeenschappelijk asielbeleid. Zij ontvangen wel degelijk asielzoekers, maar zijn niet in de nu voorgestelde verdeelsleutel opgenomen.

En ten slotte is er natuurlijk het feit dat de voorstellen getalsmatig niet veel meer dan een druppel op een gloeiende plaat vormen. De verdeling heeft betrekking op 60.000 asielzoekers per jaar. In 2014 zijn in de gehele EU ruim 600.000 asielaanvragen ingediend, waarvan bijna de helft werd ingewilligd. Naar verwachting zal het aantal aanvragen in 2015 nog hoger liggen.

Andere vormen van migratie
Desondanks vormen de plannen van de Commissie een doorbraak. Als het lukt hiervoor in de Europese Raad een meerderheid te vinden, zal dit toch worden gezien als een belangrijke stap op weg naar een Europees migratiebeleid. Dat beleid is echter aanzienlijk breder dan de grote aandacht voor het onderdeel asiel doet vermoeden. In haar nieuwe Migratieagenda gaat de Commissie ook in op mogelijkheden om de ‘spontane’ uitstroom van migranten uit derde landen zo veel mogelijk te beperken door de perspectieven op ontwikkeling aldaar te vergroten. Investeringen in de plaatselijke economie en het afbreken van handelsbarrières zouden hiertoe goede mogelijkheden bieden, maar vooral voor dat laatste loopt niet iedereen in Europa warm. Men vreest de concurrentie van lagelonenlanden.

 

De Commissie wil graag een ruimhartiger toelatingsbeleid van vooral hoger geschoolde arbeidsmigranten

 

Daarnaast wil de Commissie in de toekomst de migratie naar Europa beter reguleren. Zij is er al jaren van overtuigd dat Europa vanwege de vergrijzing migranten nodig heeft. Dat zouden dan wel migranten moeten zijn die beschikken over een opleiding en over vaardigheden waaraan in Europa behoefte bestaat. De Commissie wil graag een ruimhartiger toelatingsbeleid van vooral hoger geschoolde arbeidsmigranten. De gedachte hierbij is dat het vergroten van de mogelijkheden voor legale immigratie het aantal illegale migranten zou kunnen terugdringen.

Van daar zou zelfs een volgende stap kunnen worden gezet, bepleit door diverse migratiedeskundigen, maar (nog?) niet door de Commissie. Die stap zou een uitbreiding van de mogelijkheden voor legale ‘pendelmigratie’ inhouden. Migranten die werkloos worden, zouden dan kunnen terugkeren naar hun land van herkomst, maar met behoud van het recht op hernieuwde vestiging in de EU zodra weer betere tijden aanbreken.

Voor deze en andere creatieve oplossingen in de omgang met de groeiende migratiedruk op Europa lijkt het nu nog te vroeg. De Migratieagenda stipt ze alleen maar aan, al heeft de Commissie beloofd binnenkort met nadere voorstellen te komen. Het is een goede zaak dat de Commissie hierbij nu het voortouw neemt, want van de lidstaten hoeft men niet veel te verwachten. Uit electorale overwegingen lijkt bij hen alle creativiteit verdwenen als het erom gaat na te denken over de omgang met toekomstige internationale migratie, een van de belangrijkste uitdagingen van het mondialiseringsproces.

 

Han Entzinger is hoogleraar migratie- en integratiestudies, Erasmus Universiteit Rotterdam en tevens vicevoorzitter van het Wetenschappelijk Comité van het Bureau voor de Grondrechten van de Europese Unie (FRA) te Wenen.

 

Auteurs

Han Entzinger
Hoogleraar migratie- en integratiestudies, Erasmus Universiteit Rotterdam