Handel = huiswerk: Nederland en EU maken balans op met China
Analyse Diplomatie en Buitenlandse Zaken

Handel = huiswerk: Nederland en EU maken balans op met China

Maaike Okano-Heijmans +1
08 May 2019 - 10:39
Photo: Zakendistrict in Beijing. Bron: Tom Davidson / Flickr
Terug naar archief

Voor Nederland en overige EU-lidstaten vormen Chinese handelspraktijken in toenemende mate een bron van conflict, aangezien deze sluipenderwijs de internationale economische ordening en bijbehorende regels veranderen. De snel groeiende rol en invloed van China in Europa is in Nederland onderwerp van verhit debat geworden - eindelijk. Na jaren waarin vooral economisch gewin werd nagejaagd, is er nu de zoektocht naar een gebalanceerde relatie tussen Nederland en China, evenals tussen de Europese Unie en China. Medio mei presenteert de Nederlandse regering haar China-notitie. Hoog tijd dus om de balans op te maken op handelsgebied. Waar liggen de uitdagingen in de relatie met China, wat zijn consequenties hiervan voor de EU en Nederland?

China en Europa zijn twee van de drie grootste economieën en handelaars ter wereld. China is de grootste handelspartner van de EU na de VS, en de EU is China’s grootste handelspartner. Achter deze indrukwekkende cijfers gaat een enorme complexiteit schuil. Er bestaan namelijk grote verschillen tussen Europese landen onderling én tussen de EU(-lidstaten) en andere (ontwikkelde) landen in de wijze en mate waarin de handel met en investeringen in/uit China kansen en uitdagingen vormen. Het zijn deze verschillen (en hun consequenties) die de economische relatie met China zo complex maken. Want een coherente EU-boodschap – laat staan één stem – is lastig overeen te komen, en met moeite bereikte eenheid is gemakkelijk ondermijnd. Door haar omvang en staatskapitalistische systeem laat China, meer dan enig ander land, zien dat de economische macht van de EU maar moeizaam om te zetten is in politiek-strategische eenheid.

De uitdaging voor Nederland en de EU om de eigen belangen in de relatie met China beter te behartigen moet dan ook juist binnen de EU aangepakt worden, in plaats van bilateraal. Besef van nut en noodzaak om eigen ‘huiswerk’ te doen begint pas recentelijk door te dringen tot de hoogste politieke regionen in de EU en een groeiend aantal lidstaten. Recent gepubliceerde papers van de Europese Commissie, industrielobby’s en denktanks illustreren dit (hierover later meer), evenals de gezamenlijke verklaring die de EU en China met de nodige moeite overeen wisten te komen na de EU-China-top van 9 april 2019.1 Deze was korter (meer focus), concreter (inclusief doel en tijdspad) en meer ‘EU-first’ dan enige eerdere overeenkomst.

EU-China-top in Brussel 2017-Europan Council President.jpg
Na de EU-China-top van 9 april 2019 wisten de EU en China met de nodige moeite een gezamenlijke verklaring overeen te komen. © European Council President

De grootste aandacht gaat uit naar de economische dimensie. En dat is niet gek, gezien de druk op het multilaterale economische stelsel en de mondiale gevolgen van de handelsoorlog tussen de VS en China, die een permanente status van conflict begint aan te nemen. De EU zet in op investeren in offensieve en defensieve instrumenten om de eigen belangen beter te behartigen. Gaten dichten dus, die het verschil in regelgeving tussen landen in de interne markt slaat, en beleid ontwikkelen dat staatskapitalisme disciplineert, bilateraal en multilateraal. De volgende stap, die nog steeds niet op de agenda staat, is het politieke huiswerk: de erkenning van de verschillen in de balans van kansen en uitdagingen en de consequenties daarvan voor China-beleid van EU-lidstaten en de EU als geheel.2

Het multilaterale stelsel onder druk
Het op regels gebaseerde systeem van internationale handel en economische ordening staat onder druk en dat is een bedreiging voor Nederland en de EU. De meest spraakmakende dreiging komt van de VS onder president Trump. Dat uit zich in een handelsconflict – vooral met China – en terugtrekking uit dan wel de ondermijning van het multilaterale stelsel dat in Trump’s ogen de VS niet meer dient. De onderliggende, sluimerende dreiging die als belangrijke verklarende factor dient voor de opstelling van de VS, komt dus van China onder de huidige president Xi Jinping.

De EU dreigt steeds meer klem te komen tussen de VS en China

De wijze waarop de VS het op regels gebaseerde multilaterale handelssysteem ondergraaft, is zonder meer zorgwekkend. In het Europese denken hierover – evenals over China-beleid op het gebied van handel – is het echter van belang ons te blijven realiseren dat Nederland/EU en de VS de probleemstelling inzake China op veel punten wel delen. Echter, waar de VS nu kiest voor eenzijdig en openlijk conflict, blijft de EU nog zoeken naar engagement. We staan dus niet zij-aan-zij met Trump’s aanpak van de problemen, omdat deze vaak bijdraagt aan de verdere ondermijning van het bestaande, multilaterale systeem. Dit heeft tot gevolg dat de EU steeds meer klem dreigt te komen tussen de VS en China, en dat ontwikkeling naar een bipolaire wereld zich aandient. Om dit te voorkomen moet de EU nú huiswerk doen, de VS blijven engageren én beter China-beleid voeren.

Handel: de EU namens de lidstaten
Het gebrek aan markttoegang in een aantal sectoren – waaronder de financiele sector en internet sector –, de gedwongen transfer van technologie en inbreuken op het intellectuele eigendom van bedrijven zijn fundamentele zorgen die de EU namens de EU-lidstaten al geruime tijd met China bespreekt. De recente verklaring op de EU-China-top lijkt in dezen een stap voorwaarts: beide partijen zijn het eens er ‘geen gedwongen overdracht van technologie zou moeten zijn. Ook onderstrepen zij het belang van het volgen van internationale regelgeving inzake intellectueel eigendom. De grote vraag blijft natuurlijk hoe en in hoeverre daad bij woord gevoegd zal worden.

Het laat zich aanzien dat in de bilaterale onderhandelingen tussen de VS en China vooruitgang gemaakt kan worden op de inbreuken op intellectuele eigendom, de gedwongen transfer van technologie en het gebrek aan markttoegang in verschillende sectoren – van bank en verzekeringswezen tot landbouw. Daar kan de EU van profiteren. Het is echter een illusie dat China zal afstappen van zijn industriële strategie en paal en perk wil stellen aan het subsidiëren van met name staatsbedrijven. Hervormingen die het onder druk belooft zullen grotendeels cosmetisch zijn. Daar komt bij dat een VS-China akkoord naar het zich laat aanzien – op gespannen voet zal staan met WTO-regels.

Chinees staatskapitalisme
Subsidies en andere vormen van staatshulp door de Chinese overheid aan met name staatsbedrijven zijn een belangrijk punt van onenigheid in de relatie tussen de EU en China. Deze vormen van staatssubsidies treffen internationaal opererende bedrijven uit Europa – vooral van de economisch sterke landen – die concurreren met Chinese partijen in derde markten. Minder ontwikkelde economieën (in Europa en elders) die voor de eigen groei op zoek zijn naar (snelle) investeringen en leningen, profiteren juist van Chinese staatssubsidies. Buiten de grenzen van de EU is het lastig optreden tegen dit soort praktijken.

President Xi Jinping ontvangt minister-president Rutte tijdens een bezoek aan China in 2013 - Minister-president Rutte
President Xi Jinping ontvangt minister-president Rutte tijdens een bezoek aan China in 2013. © Minister-president Rutte / Flickr

Een fundamentele uitdaging in de relatie tussen Nederland (en de EU) en China op het gebied van handel ligt in het feit dat de Chinese Communistische Partij (CCP) onze idealen van de scheiding van markt en staat en van vrijhandel niet deelt. Dit maakt het voor het land mogelijk om veel meer synergieën te creëren tussen economische belangen en geostrategische/machtspolitieke belangen.

Zo staat binnenlands-economische ontwikkeling voorop in het Chinese buitenlandbeleid, en dient dit beleid – veel meer dan in Nederland – juist economische doelen. In de bilaterale relatie met China kan dit negatieve gevolgen hebben voor de soevereiniteit van een land. Zo kan mogelijk een afhankelijkheidsrelatie ontstaan door grote investeringen, gedreven door een buitenlandse staat of een (te) grote overheidsschuld aan een ander land.

Nooit eerder was de Commissie zo hard en zo helder in haar bewoordingen

Voorbeelden hiervan in Europa zijn respectievelijk Griekenland en Montenegro, dat kandidaat EU-lidstaat is. EU-instellingen zijn zich terdege bewust van de negatieve gevolgen en proberen de EU en de lidstaten hiertegen te beschermen. Wat echter vaak onbenoemd blijft, is dat EU-beleid zelf lidstaten in de handen van China kan drijven. In het geval van Griekenland en Portugal betrof dit Europese druk om te privatiseren en in geval van (kandidaat) EU-lidstaten (de perceptie van) een te groot politiek eisenpakket bij leningen. Dit werkt interne politieke scheidslijnen in de EU verder in de hand – want lidstaten voelen zich ‘dubbel bestraft’ (eerst door beleid, daarna door kritiek op de gevolgen). China hoeft dus geen actief beleid te voeren om EU-lidstaten tegen elkaar uit te spelen, maar kan wel gezien worden als dat het deze in de hand wekt.

EU: China als samenwerkingspartner en als systeemrivaal
In de EU-China Strategische Outlook van maart 2019 betoogt de Europese Commissie hoe de balans tussen kansen en uitdagingen die China belichaamt aan het verschuiven is.
3 China wordt gekenschetst als samenwerkingspartner (waarmee de EU doelen deelt), als onderhandelingspartner (waarmee de EU tot een balans van belangen moet komen), een economische concurrent (die leiderschap nastreeft op technologisch vlak) en een systeemrivaal (die alternatieve modellen van bestuur nastreeft). Nooit eerder was de Commissie zo hard en zo helder in haar bewoordingen, en nooit eerder deed het voorstellen voor aanpassing in beleid waarbij ook het heft in eigen handen genomen wordt (naast het benoemen van wat het samen met China wil doen en wat het wil dat China doet). Het valt echter nog te bezien in hoeverre de lidstaten de Commissie het mandaat zullen geven om haar eigen instrumentarium te versterken. Het Nederlandse standpunt op veel van deze terreinen is nogal ambigu: hoewel geen fan (dus duwer) van een harde handelspolitiek, schaart Nederland zich uiteindelijk vaak toch achter de ‘grote jongens’.

Huiswerk: nieuwe industriepolitiek
Zoals gesteld heeft de groeiende rol en invloed van China in Europa debat op gang gebracht over industriepolitiek. Deze is aangezwengeld door regering en bedrijfsleven in Frankrijk en Duitsland (en in mindere mate Italië), die de EU en lidstaten oproepen tot meer gezamenlijk Europees beleid om bestaande gaten in beleid te dichten. Veranderend beleid inzake inkomende investeringen valt hieronder, evenals nog lopende discussies zoals over (meer investeringen in) innovatie; mededingingsrecht (en wenselijkheid van (tech-)kampioenen); overheidsaanbestedingen (en staatshulp); en (bescherming van) kritische infrastructuur.

De belangrijkste dreiging vanuit China zijn niet zozeer importen maar investeringen

De belangrijkste dreiging vanuit China zijn niet zozeer importen maar investeringen (ook al baart de dumping van sommige producten zorgen). De screening van buitenlandse investeringen die onlangs in EU verband is besloten is een eerste stap. De EU beschikt echter over meer effectieve instrumenten om Chinese investeringen van met name staatsbedrijven tegen te gaan. Zo kan de EU Chinese bedrijven uitsluiten van deelname aan openbare aanbestedingen zolang er geen volledige reciprociteit bestaat voor EU-aanbestedingen op de Chinese markt.

Een vlucht naar voren op technologisch gebied is hoognodig wil Europa niet de boot missen bij de nieuwe technologische revolutie die voor de deur staat. Dit valt niet los te zien van de concurrentieslag inzake economische standaarden, die ook via bilaterale, plurilaterale en sectorale onderhandelingen gevoerd wordt. Ook hier zijn het de economisch ontwikkelde landen en bedrijven die het meest te verliezen hebben, wat de kans met zich meebrengt dat meer en minder ontwikkelde landen in Europa tegenover elkaar komen te staan.

Koning Willem-Alexander en Hare Majesteit Koningin Maxima brengen op uitnodiging van president Xi Jinping van de Volksrepubliek China een werkbezoek aan China in februari 2018 - Ministerie van Buitenlandse Zaken
Koning Willem-Alexander en Koningin Máxima brengen op uitnodiging van president Xi Jinping een werkbezoek aan China in februari 2018. © Ministerie van Buitenlandse Zaken

Nederland en de EU moeten zich natuurlijk blijven engageren met de VS, een onmisbare bondgenoot op veiligheidsgebied. Of de EU een pool in een multipolaire orde kan worden is twijfelachtig, maar de EU en haar lidstaten kunnen zeker meer gewicht in de schaal leggen op het wereldtoneel. Dat vergt echter meer samenhang, minder politieke verdeeldheid op buitenland- en veiligheidsbeleid, grotere uitstraling van economische macht, een vlucht naar voren op het gebied van technologische ontwikkeling en een effectieve wereldwijde handelspolitiek.

Andere speler, ander spel
Wellicht de meest fundamentele uitdaging waar China ons voor stelt in het denken over internationale economische ordening is echter niet op beleidsniveau, maar op systeemniveau. Waar de focus in Nederland en de EU veelal uitgaat naar op internationale organisaties als de WTO en het IMF, is de uitdaging om ons ook meer te richten op netwerken. Het Chinese Belt and Road Initiative (BRI) is bij uitstek zo’n netwerk, evenals het zogenaamde ‘17+1’ raamwerk van samenwerking tussen 17 Midden- en Oost-Europese landen met China, waartoe Griekenland tot chagrijn van velen in Brussel in april 2019 toetrad. Ook de alternatieve (waarde)proposities die op BRI reageren, inclusief de Europese connectivity strategy, zijn netwerkinitiatieven. Hier zit een probleem in verscholen voor de EU en haar lidstaten, want bij de ministeries van Buitenlandse Zaken en Economische Zaken houden de ambtenaren zich bezig met instellingen. Netwerken zoals het BRI overstijgen eigenlijk alles, maar hiervoor is niemand echt verantwoordelijk binnen onze overheid. Dit beperkt ons in het ontwikkelen van een goed antwoord.

Handel is huiswerk
Het mag duidelijk zijn: de EU en Nederland hebben huiswerk te doen om de uitdagingen waarvoor China ons stelt het hoofd te bieden. Weinigen zullen betwisten dat gaten in EU-beleid gedicht moeten worden en hervormingen in het internationale economische stelsel nodig zijn om Chinees staatskapitalisme het hoofd te bieden, of dat nieuwe (financiële) instrumenten nodig zijn om alternatieven te bieden voor Chinese waardeproposities. Maar hoe ver moeten we gaan? Nederland en de EU varen wel bij een open systeem van vrijhandel en multilaterale samenwerking. De meningen over de precies gewenste koers zijn verdeeld, en daarover zal de discussie de komende jaren gaan – in Nederland en in Europa. Eigen capaciteit – op bijvoorbeeld (technologische) innovatiekracht, kennis en (duurzame) ontwikkelingsfinanciering –, een gezonde dosis eigenbelang en een langetermijnvisie die recht doet aan de balans van kansen en uitdagingen van alle EU-lidstaten zullen hierin centraal moeten staan.

Deze grove schets van de stand van zaken en handelingsperspectieven is slechts een begin. Politici zeggen het niet graag, maar helder moet zijn: verandering zal pijn doen, en zal tijd en geld kosten. Niets doen zal ons duurder komen te staan.

  • 1. De volledige tekst van de Verklaring is online beschikbaar.
  • 2. Zie ook: Maaike Okano-Heijmans, EU’s internal dynamics must be part of ‘China’ debate, EU Observer, 3 May 2019, online beschikbaar.
  • 3. European Commission and HR/VP contribution to the European Council, ‘EU-China – A strategic outlook’, 12 maart 2019.

Auteurs

Maaike Okano-Heijmans
Senior Research Fellow bij het Clingendael Instituut
Carlo Trojan
Commissie-lid Europese Integratie van de AIV