Mensenrechten als leidraad voor ons buitenlandbeleid?
Serie Diplomatie & Buitenlandse Zaken

Mensenrechten als leidraad voor ons buitenlandbeleid?

10 Nov 2022 - 09:39
Photo: Zitting van de VN-Mensenrechtenraad in februari 2022 met aan het woord Mohammed bin Abdulrahman bin Jassim Al Thani, de vice-premier en minister van Buitenlandse Zaken van Qatar. © UN Geneva
Terug naar archief

“To make the world safe for human rights.” Dat was in 1980 het streven van toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Chris van der Klaauw. De Clingendael Spectator viert dit jaar zijn 75-jarig jubileum door spraakmakende publicaties uit het archief met de kennis van nu te analyseren. Drie hoogleraren mensenrechten1  analyseren het pleidooi van Van der Klaauw en onderzoeken in hoeverre de huidige turbulente tijd om een drastisch andere aanpak vraagt.

“‘To make the world safe for human rights’. Dat is één van de opdrachten voor Nederland, een opdracht waaraan wij ons niet kunnen onttrekken zonder onszelf te verloochen.”2  Zo eindigde toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Chris van der Klaauw in 1980 zijn lezing ‘De Mensenrechten en het Buitenlands Beleid’, die kort daarna in de Internationale Spectator werd gepubliceerd.

scan artikel Van der Klaauw
Lees hier het artikel 'De Mensenrechten en het buitenlandse beleid van Nederland' uit 1980 van Chris van der Klaauw. 

Welke rol speelden mensenrechten in Nederlands buitenlands beleid in de tijd van de lezing van Van der Klaauw (eind jaren zeventig, begin jaren tachtig van de 20e eeuw)? En in hoeverre vraagt de huidige tijd – waarin rechtsstaat, democratie en mensenrechten onder grote druk staan als gevolg van de opmars van autocratische tendensen en verschuivingen in de wereldwijde machtsverhoudingen – om een drastisch andere aanpak?

Volgend jaar is het 75 jaar geleden dat de Universele Verklaring voor De Rechten van de Mens werd aangenomen, ooit getypeerd door Theo van Boven als de “gemeenschappelijke antenne van de mensheid”.3  Een goed moment om te reflecteren op mensenrechten als (mogelijke) leidraad voor het Nederlandse buitenlandbeleid.

Mensenrechten in andere tijden
De lezing van Van der Klaauw, destijds minister van Buitenlandse Zaken (VVD) in het eerste kabinet van Dries van Agt (1977-1981), geeft een goed tijdsbeeld. Zo spreekt de minister over “de Negen”, doelend op de negen landen die ten tijde van zijn lezing lid waren van de toenmalige Europese Gemeenschappen.

We zien het tijdsbeeld ook terug in het taalgebruik. Van der Klaauw gaat bijvoorbeeld uitvoerig in op de rol van mensenrechten in ontwikkelingshulp voor “de Derde Wereld” – een term die nu niet meer gangbaar is.

Het was een tijd waarin thema’s als vermiste personen en gewetensbezwaren tegen militaire dienst op de agenda van de Mensenrechtencommissie van de Verenigde Naties4  stonden. Een ander onderwerp – dat door Nederland werd aangesneden – was de discriminatie van homoseksuelen in de Verenigde Staten. Voor het eerst in de geschiedenis werd dit thema op VN-niveau aan de orde gesteld, en dan ook nog eens als kritiek op het machtigste land ter wereld.

Nederland maakte zich daarnaast in 1980 al sterk voor de instelling van een Hoge Commissaris voor de Mensenrechten, een functionaris die in Van der Klaauws visie zou kunnen helpen de politisering van collectieve besluitvorming bij de VN tegen te gaan. Pas in 1993 was het zover en creëerde de VN deze functie. Recent werd de Oostenrijkse Volker Türk als negende Hoge Commissaris voor de Mensenrechten benoemd.

Volker Türk kijkt in 2015 naar campagneposters van mensen zonder staatsburgerschap. United States Mission Geneva
Volker Türk kijkt in 2015 als toenmalig plaatsvervangend Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de VN naar campagneposters van mensen zonder staatsburgerschap. © United States Mission Geneva

Opvallend – en tekenend voor die tijd – is dat de lezing van Van der Klaauw doordesemd is van de Koude Oorlog en de tegenstellingen tussen Oost en West. Het was de tijd waarin de Sovjet-Unie net Afghanistan was binnengevallen (december 1979). Die inval was een duidelijke schending van de Slotakte van Helsinki, een akkoord waarmee in 1975 de Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE) tot stand kwam.

Van der Klaauw benadrukt dat hoewel “men van Westerse zijde moet blijven aandringen op een betere eerbiediging van de rechten van de mens (…) een zekere vorm van wrijving met de Oost-Europese regeringen soms onvermijdelijk [zal] zijn. De noodzaak in de Oost-Westrelatie een militaire confrontatie te voorkomen, dwingt ons echter niet tot passiviteit op dit gebied.” Een boodschap die actueler is dan ooit nu Europa zich geconfronteerd ziet met de Russische invasie van Oekraïne.

Een lezing over buitenlands beleid en mensenrechten zonder aandacht voor China is vandaag de dag ondenkbaar

Verder besteedt Van der Klaauw veel aandacht aan Latijns-Amerika. Dit werelddeel stond in zijn tijd in de schijnwerpers door mensenrechtenschendingen als marteling en gedwongen verdwijningen.

Tot slot is het opvallend dat China in Van der Klaauws lezing niet wordt genoemd. China was toen nog niet de militaire, economische en politieke grootmacht die het nu is. Anno 2022 draagt China als zelfverzekerde grootmacht actief een eigen interpretatie van de mensenrechten uit die de werking van de multilaterale mensenrechteninstituties kan ondermijnen. Een lezing over buitenlands beleid en mensenrechten zonder aandacht voor China is vandaag de dag ondenkbaar.

Continuïteit in heden en verleden
Het lijken misschien lang vervlogen tijden, maar wanneer we kijken naar de dilemma’s die zich voordoen bij het vormgeven van buitenlands beleid en de rol van mensenrechten herkennen we toch ook veel continuïteit in de lezing van Van der Klaauw. Als minister van Buitenlandse Zaken moest hij – net als zijn opvolgers – balanceren op het diplomatieke en politieke koord. Veel dilemma’s en keuzes van toen, gelden onverkort ook in het heden.

Zo schetst Van der Klaauw een genuanceerd beeld over de noodzaak van een gedifferentieerd buitenlandbeleid met oog voor de verschillen tussen landen en aandacht voor lokale context. Hij benadrukte destijds al dat het begrijpen van de oorzaken van mensenrechtenschendingen niet hetzelfde is als het aanvaarden van die schendingen.

Minister van Buitenlandse Zaken Van der Klaauw met prinses Beatrix in 1980. Nationaal Archief via Wikimediacommons
Minister van Buitenlandse Zaken Van der Klaauw met prinses Beatrix in 1980. © Nationaal Archief via Wikimediacommons

Continuïteit is ook zichtbaar bij het vraagstuk hoe om te gaan met autocratische overheden. Net als in de tijd van Van der Klaauws lezing laveert Nederland ook vandaag de dag tussen staten waarmee nauwere economische, politieke en historische banden bestaan en andere staten wat betreft het aanspreken op mensenrechtenschendingen.

Daarnaast bestaat ook nog altijd het spanningsveld tussen het steeds verder ontwikkelen van juridische normen en de aandacht voor de naleving van bestaande mensenrechten. Sinds het ministerschap van Van der Klaauw is inmiddels over talloze nieuwe mensenrechtenverdragen onderhandeld, bijvoorbeeld om de rechten van kinderen, arbeidsmigranten of mensen met een beperking te versterken. Dit ging vaak via tussenstappen van soft law – wat Van der Klaauw politieke verklaringen noemt – waarvan hij het belang groot achtte.

Tegelijkertijd is het in 2022 evident dat er nog steeds talloze mensenrechtenschendingen plaatsvinden en is de politiek-juridische gereedschapskist voor politici, juristen en diplomaten om hiermee om te gaan sterk uitgebreid: van preventie tot rechtsherstel, en van mensenrechteneducatie (waarvoor hij ook al pleitte) tot het in multilaterale fora openlijk aanspreken van staten die mensenrechten schenden.

In hoeverre is Nederland bereid bij mensenrechtenschendingen elders druk uit te oefenen en kritiek te geven, ook als dat economisch of politiek nadelen heeft?

Van der Klaauw benadrukt tevens de onverbrekelijke band tussen het mensenrechtenbeleid en het ontwikkelingsbeleid. Hij stelt dat hulp dienstbaar moest worden gemaakt aan een zo goed mogelijke verwezenlijking van de rechten van de mens en noemt hierbij zowel de sociale rechten als de klassieke mensenrechten.

Van der Klaauw schroomde niet om ontwikkelingssamenwerking in zijn speech op te nemen, hoewel er ook toen al een minister voor Ontwikkelingssamenwerking was.5  Inmiddels is deze bewindspersoon de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking geworden, waarmee de band tussen ontwikkeling en economie versterkt lijkt te zijn. Hoewel er brede consensus bestaat over de nauwe samenhang tussen mensenrechten en ontwikkeling,6  worden op nationaal en internationaal niveau discussies over mensenrechten en ontwikkeling – bijvoorbeeld in het kader van de duurzame ontwikkelingsdoelen – te vaak afzonderlijk gevoerd.

Een protest van Oeigoeren op het Plein in Den Haag in 2021. Roel Wijnants - Flickr
Een protest van Oeigoeren op het Plein in Den Haag in 2021. © Roel Wijnants / Flickr

Ten slotte staat uiteraard het centrale dilemma van mensenrechten in buitenlands beleid nog steeds overeind: in hoeverre is Nederland bereid bij mensenrechtenschendingen elders druk uit te oefenen en kritiek te geven, ook als dat economisch of politiek nadelen heeft? Denk bijvoorbeeld aan de recente discussies rond het WK voetbal in Qatar.

Van der Klaauw was rondom dit dilemma principieel (de bereidheid moet er zijn) maar ook pragmatisch (de effectiviteit van een maatregel – ook voor de mensenrechten zelf – moet vooropstaan). Daarmee toonde hij meer inzicht in nuances dan de door zowel politici als media veelvuldig gebruikte en afgesleten metafoor van de koopman versus de dominee.

Lessen voor de toekomst van mensenrechtenbeleid
Ruim veertig jaar na Van der Klaauws lezing moeten diplomaten opereren in een fundamenteel veranderde en nog steeds snel veranderende wereld. De twee decennia van détente na het einde van de Koude Oorlog, waarbij democratie en mensenrechten de wind in de rug leken te hebben, zijn definitief voorbij.

In de laatste vijftien jaar zijn naast de Verenigde Staten andere grote mogendheden opgekomen, met China als de grootste uitdager en Rusland als vaak genoemde ‘spoiler’. De strijd tegen terrorisme, de opkomst van populisme, het ontstaan van allianties tussen autoritaire regimes en het kopiëren van repressietactieken hebben in tal van landen geleid tot een achteruitgang van de rechtsstaat, democratie en mensenrechten. Ook is de ruimte voor burgers om voor hun eigen belangen op te komen onder druk komen te staan (zogeheten shrinking civic space).

Soms verlaten staten zelf internationale mensenrechtenregimes, en soms worden ze eruit gezet

Anno 2022 is er geen sprake meer van een immer uitbreidende sfeer van liberaal-democratische landen, laat staan van een einde van de geschiedenis. Erosie van mensenrechten is ook in democratieën een reëel gevaar.

Deze context vraagt om een hernieuwde invulling van mensenrechtenbeleid, zoals de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in zijn recente advies Mensenrechten: kernbelang in een geopolitiek krachtenveld betoogt.7  Drie dimensies van deze hernieuwing – die Van der Klaauw ook al noemde in zijn speech – zijn de infrastructuur, het discours en de praktische uitvoering.

1) De infrastructuur van mensenrechten
Van der Klaauw benadrukt in zijn lezing het belang van de infrastructuur ter bescherming van de rechten van de mens, of de “vorming van internationale toezichthoudende procedures”, zoals hij het noemt. Die infrastructuur bestaat inmiddels volop: er zijn (minstens) drie regionale mensenrechtenhoven, een tiental VN-Verdragscomités, talloze VN-rapporteurs met evenknieën bij regionale organisaties en – heel belangrijk – vele nationale mensenrechteninstituten.

Tegelijkertijd wordt deze uitgebreide archipel aan beschermende instanties van alle kanten bedreigd door steeds hogere golven. Het multilateralisme is vandaag de dag minder vanzelfsprekend dan rond 1980 en het internationale stelsel ter bescherming en bevordering van de rechten van de mens is geen rustig bezit.

Zitting van de VN-Mensenrechtenraad in 2016. UN Geneva
Zitting van de VN-Mensenrechtenraad in 2016. © UN Geneva

Soms verlaten staten zelf internationale mensenrechtenregimes, en soms worden ze eruit gezet – zoals Rusland dit jaar uit de Raad van Europa na de invasie van Oekraïne. Dat betekent wel dat miljoenen mensen in Rusland niet langer een beroep kunnen doen op beschermende maatregelen tegen mensenrechtenschendingen.

Ook is er sprake van ondergraving van de mensenrechteninfrastructuur van binnenuit; staten die door procedurele hordes de slagkracht van mensenrechtenwaakhonden ondermijnen. Onlangs zorgde China er via een procedurele stemming voor dat een rapport van de VN Hoge Commissaris Mensenrechten over schendingen van de rechten van de Oeigoeren niet eens op de agenda van de VN-Mensenrechtenraad kwam. En breder draagt het land actief een alternatief discours uit dat mensenrechtenbescherming kan eroderen.

De AIV dringt er in het advies dan ook op aan dat Nederland zich inzet om binnen de multilaterale instellingen de procedurele ondermijning van de onafhankelijkheid en effectiviteit van het stelsel door andere staten tegen te gaan. Kortom: verdedig wat waardevol is.

2) Het discours van mensenrechten
Hoe een overheid over mensenrechten spreekt, doet ertoe. Sinds Van der Klaauws ministerschap hebben opeenvolgende kabinetten allemaal geprobeerd een vorm van mensenrechtenbeleid in de buitenlandse betrekkingen op te stellen. Welke rechten daarbij de nadruk kregen, hing erg af van de coalitie van het moment. Zo lag bij de laatste kabinetten de nadruk bijvoorbeeld op onder andere vrijheid van meningsuiting en vrijheid van godsdienst.

Hoewel Van der Klaauw de verschillende groepen rechten in één adem noemde, legt Nederland nog vaak de nadruk op politieke en burgerrechten. Een van de oorzaken hiervoor is een lang doorwerkende scepsis over sociaaleconomische mensenrechten. De AIV pleit ervoor om dit inmiddels achterhaalde onderscheid tussen categorieën rechten in de Nederlandse diplomatie te verlaten, en daarmee in feite de oproep van Van der Klaauw uit 1980 om ook aan sociale rechten aandacht te besteden serieus te gaan nemen.

De steeds verschuivende en ad-hoc prioritering van bepaalde rechten moet plaatsmaken voor een samenhangend en langjarig narratief, zo betoogt het AIV-advies. Dit narratief moet gebaseerd zijn op de onderliggende principes van mensenrechten zoals menselijke waardigheid, universaliteit en non-discriminatie.

Eleanor Roosvelt met de Universele Verklaring voor De Rechten van de Mens in 1949. Wikimediacommons
Eleanor Roosvelt met de Universele Verklaring voor De Rechten van de Mens in 1949. © Wikimediacommons

Ook de samenhang tussen mensenrechten, democratie en rechtstaat – die Van der Klauw al aanstipte – moet veel centraler komen te staan. Verzwakking van een van deze drie onderdelen betekent ook verzwakking van de andere twee. Tot slot is het belangrijk om de positieve verbanden tussen enerzijds sterkere mensenrechten en anderzijds meer veiligheid, een duurzamere ontwikkeling en een betere bescherming van natuur en milieu veel centraler te stellen als kernwaarden van buitenlands beleid.

3) De praktische uitvoering van mensenrechtenbeleid
In zijn lezing benadrukt Van der Klaauw het belang van aandacht voor mensenrechten “from below” en voor lokale bewegingen. Vandaag de dag duiden we dit aan als het maatschappelijk middenveld.

Het toneel van de internationale gemeenschap is echter veel pluriformer geworden. Naast traditionele mensenrechtenorganisaties, zoals vakbonden en ngo’s, is er nu meer aandacht voor de rol van bijvoorbeeld lokale overheden, het bedrijfsleven en nationale mensenrechteninstituten. Om mensenrechten van onderaf te ondersteunen en bevorderen moet volgens het AIV-advies nauwere samenwerking worden gezocht met bestaande én nieuwe actoren.

De lezing van minister van der Klaauw laat zien dat mensenrechten sinds lange tijd verankerd zijn in het Nederlands buitenlands beleid

Van der Klaauw stelt in zijn lezing tevens dat het “voor zich spreekt” dat men “een open oog moet houden voor onvolkomenheden op het gebied van mensenrechten binnen de eigen landsgrenzen”.2  Toch lijkt dat niet altijd vanzelfsprekend. Mensenrechtenkwesties zoals de toeslagenaffaire, de opvang van asielzoekers, institutioneel racisme en voortdurende genderongelijkheid maken duidelijk dat voor een geloofwaardig mensenrechtenbeleid over de grens, Nederland de eigen tekortkomingen in mensenrechtenbescherming niet moet bagatelliseren. De Nederlandse overheid moet deze juist krachtig aanpakken en dubbele standaarden voorkomen.

Verankering en verandering in het Nederlandse mensenrechtenbeleid
De lezing van minister van der Klaauw laat zien dat mensenrechten sinds lange tijd verankerd zijn in het Nederlands buitenlands beleid. Zijn toespraak is een kind van haar tijd, maar bevat opvallend veel thema’s en inzichten die ook in de huidige tijd passen, ook al zijn de omstandigheden in de wereld sterk veranderd.

Het internationale mensenrechtenbouwwerk is enorm uitgebreid, met vele juridische instrumenten en procedures voor toezicht. Er zijn nieuwe krachtsverhoudingen en veranderende coalities tussen landen, er zijn nieuwe actoren op het mensenrechtenveld en er zijn nieuwe middelen – zoals internet en sociale media – die voor zowel kansen als uitdagingen zorgen op het gebied van mensenrechten.

Verwoestingen in Chernihiv, Oekraïne in april 2022. UNDP Ukraine
Verwoestingen in Chernihiv, Oekraïne in april 2022. © UNDP Ukraine

De wereld is duidelijk nog lang niet “safe for human rights”2 , zoals Van der Klaauw ambieerde. Het bouwwerk wankelt en wordt van binnen en buiten aangetast. Van der Klaauws oproep om onverkort de rechtsstaat, democratie en mensenrechten te verdedigen moet dus nog steeds fier overeind staan.

Dat vraagt enerzijds om continuïteit in het mensenrechtenbeleid, bijvoorbeeld door vast te houden aan beginselen als menselijke waardigheid, universaliteit, gelijkheid/non-discriminatie en ondeelbaarheid van alle rechten, en door het blijvend ondersteunen van multilaterale samenwerking en instrumenten.

Anderzijds moet het beleid flexibel genoeg zijn om middelen en prioriteiten te kunnen aanpassen aan verschillende situaties in een steeds veranderende wereld. Mensenrechten moeten steeds expliciet geïntegreerd worden in nieuwe mondiale thema’s, zoals migratie en klimaatverandering. Bovendien moet nauw worden samengewerkt met zowel klassieke partners, zoals gelijkgezinde staten en maatschappelijke organisaties, als met nieuwe spelers, zoals bedrijven, media en lokale overheden.

Nederland heeft namelijk niet alleen, zoals Van der Klaauw formuleert, een opdracht om een internationale rechtsorde op te bouwen “waarin de vrije geestelijke en maatschappelijke ontplooiing van alle mensen hun plaats vinden”. Het is ook een grondwettelijke plicht.

  • 1De auteurs – Antoine Buyse, Yvonne Donders, Nicola Jägers – zijn allen hoogleraar mensenrechten, in respectievelijk Utrecht, Amsterdam en Tilburg, en zijn/waren lid van de Commissie Mensenrechten van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV). In die laatste hoedanigheid hebben zij bijgedragen aan het onlangs verschenen advies: Mensenrechten: kernbelang in een geopolitiek krachtenveld (7 juli 2022). Deze bijdrage is geschreven op persoonlijke titel.
  • 2 a b c C.A. van der Klaauw, ‘De Mensenrechten en het Buitenlands Beleid’, Internationale Spectator, juli 1980, jrg. 34, nr. 7, blz. 405.
  • 3Dit citaat werd aangehaald door Nico Schrijver, ‘Mensenrechten: pijler of hinderpaal van buitenlandbeleid?’, Clingendael Spectator, 2018, jrg. 71, nr. 1. Deze editie van de Internationale Spectator verscheen in 2018, bij het 70-jarig bestaan van de Universele Verdrag voor de Rechten van de Mens en stelde de vraag of mensenrechten een pijler dan wel een hinderpaal voor buitenlands beleid vormen.
  • 4Opgevolgd in 2006 door de VN-Mensenrechtenraad.
  • 5Drs. Jan de Koning (ARP/CDA) was minister van Ontwikkelingssamenwerking in hetzelfde kabinet waarin Van der Klaauw minister van Buitenlandse Zaken was (1977-1981).
  • 6AIV Advies 110, Duurzame Ontwikkelingsdoelen en Mensenrechten – Een Noodzakelijk Verbond, mei 2019.
  • 7De auteurs zijn/waren lid van de Commissie Mensenrechten van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV). In die laatste hoedanigheid hebben zij bijgedragen aan het onlangs verschenen advies: Mensenrechten: kernbelang in een geopolitiek krachtenveld (7 juli 2022). Deze bijdrage is geschreven op persoonlijke titel.

Auteurs

Antoine Buyse
Hoogleraar mensenrechten aan de Universiteit Utrecht
Yvonne Donders
Hoogleraar mensenrechten aan de Universiteit van Amsterdam
Nicola Jägers
Hoogleraar mensenrechten aan de Universiteit Tilburg